基于政府运行视角的规划实施机制初探

王蒙

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州　510060）



基于政府运行视角的规划实施机制初探

王蒙

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州510060）

摘要：以合肥市滨湖新区规划实施为例，针对规划实施结果偏离规划目标的现象，剖析规划实施机制存在的问题，从政府运行视角，探讨了城市规划实施机制的自我完善途径，指出规划部门应与发改、国土、财政三大核心部门建立良好的协同机制，从而保障城市规划得以有效实施。

关键词：城市规划，协同机制，规划审批，土地指标

0　引言

规划作为城市开发建设和管理的直接依据，其意义在于对建设用地开发控制要求的具体落实。然而在不确定因素和社会多元化背景下，规划实施面临着前所未有的挑战，规划实施结果偏离控规目标、规划重要指标屡屡被突破的现象日益凸显。

规划实施结果偏离规划目标，使得建立有效的规划实施机制，以应对规划实施过程中的不确定因素十分必要［1］。本文以2007—2015前后9年跨度的合肥市滨湖新区规划实施为例，分析规划实施机制的不足，进而寻求规划有效实施的途径。

1　滨湖新区规划实施机制的不足

滨湖新区规划实施过程中，政府掌握着新增建设用地处置权，土地收益也基本由政府支配。因此政府的运行体系，在很大程度上决定了规划实施的效能［2］。在规划实施过程中，政府部门内部的权力运行机制、协调机制，最终决定着规划在实施过程中发挥的作用和地位。在自上而下、条块分割的政府运作体系下，仅仅依靠规划部门单方面的努力难以推进规划有效实施。

1.1耗时过长的规划审批程序

滨湖新区总体概念规划自2006年编制开始至2013年审批通过，历时8年之久。规划迟迟未能批下与总体规划审批周期耗时过长有很大关系。滨湖新区总体概念规划于2006年开始进行国际招标，经历了方案评比、中期评审、专家评审、方案公示等阶段，最终确定了由深规院负责将8家入围单位的方案进行深化整合。2007年2月25日，滨湖新区概念性整合规划获2007年合肥市第二次规委会主任会通过，滨湖新区概念性整合规划工作告一段落。此后，由于2011年合肥市总体规划的修编、骆岗机场的搬迁、合肥市省直机关迁入滨湖中心的一再推迟等不确定因素的影响，原先在2006版合肥市总体规划指导下编制的滨湖新区概念规划已经不能适应当时的新形势和新需求，规划又经历了多轮修改，至2013年7月才形成《合肥市滨湖新区概念性规划及核心区城市设计》的最终成果。

而控规审批更是多次修改、耗时较长：2007—2008年度先后共编制了6个单元的控制性详细规划，直至2012年才陆续评审通过；小地块控规的审批同样也耗时过长，地块控规成果约15 d完成，但规划审批程序最少50 d。

上述数据表明，无论是总体规划还是控制性详细规划，规划的编制审批周期都太长，导致规划刚批准就已经过时了。

1.2规划后置的项目办理流程

在规划实施过程中，规划方案得以落地需要一套完整的项目办理流程。一般而言，滨湖新区项目办理流程遵循着“立项—土地—规划—初步设计—实施”的先后顺序（如表1所示为滨湖新区建设项目办理流程）。项目先行、土地指标计划与规划的矛盾，使得规划实施中规划先行实现起来困难重重。在规划实施过程中，通常是发改部门提出项目需求，才编制规划（如“滨湖中心”控规、总部基地控规），然后再进行规划审批、报建程序。这种项目导向的被动规划，很容易因为项目的原因频繁修改规划。如滨湖新区核心区的单元控规几经修改，与万达旅游城项目、宝能、恒大CBD项目自身需求有很大关系。

表1　滨湖新区建设项目办理流程

2　规划实施机制建议：规划先导、部门协同

对于城市规划实施机制的探索，许多城市进行了有益的探索。例如，深圳市对规划实施机制进行了近10年的探索，包括强调空间统筹与部门协同的年度实施计划制度、空间管制的基本生态控制线管理制度以及注重利益平衡的城市更新单元规划实践内容。规划师也将更多地参与类似确权、算账、讨价还价等超越传统规划范畴的工作，空间设计工作反而可能退居其次［3］。

基于对滨湖新区规划现行实施机制的不足进行分析，以及其他城市规划实施机制的借鉴，认为应建立规划先导、部门协同的机制（表2为规划先导、部门协同的规划实施机制），集目标谋划、空间规划、开发策划、土地计划于一体，共同保障规划有效实施。

2.1规划—发改协同机制

发改部门主要侧重从经济发展角度对项目进行安排，较少从空间资源配置角度安排项目及其建设时序，缺乏空间上的统筹与协调，各类项目由于空间配置和建设时序上的不协调，导致应有的协同效益难以发挥。因此在项目立项阶段，规划部门应提前介入，对规划项目选址提出意见，并开展用地规模、开发容量预审，根据已批准的规划提出规划约束条件，条款应一并写入土地划拨协议之中。项目选址以及用地规模、开发容量预审作为项目用地（计划）安排的依据，弥补了项目招商时忽视空间资源配置的不足，避免了项目引导规划，导致拼贴式空间增长的现象。

2.2规划—国土协同机制

规划部门还应根据规划在空间和时序上的实施要求，结合规划选址和建设用地规划许可工作需要，对供地类和选址类两类项目进行土地指标的合理分配和利用。在土地指标有限的情况下，规划部门应与国土部门一起从空间分布角度对项目进行研究，先安排有助于优化城市空间结构、有利于重点地区发展的项目用地。通过对空间布局的把握对土地指标进行合理分配，就可以确保城市空间结构能够逐步形成，也保证了在有限的土地指标下高效推进城市发展，避免无限突破土地指标、扁平化低效蔓延的现象。

表2　规划先导、部门协同的规划实施机制

2.3规划—财政协同机制

规划实施与财政部门的协同，是将自身的运作纳入政府的计划体系，将空间规划与年度财政预算对接，将空间布局与投资安排和重大项目建设相结合。城市总体规划中一般只注重大型基础设施的布局，但它们的建设时序却由于建设资金和社会、市场需求的变化等而存在着相当的不确定性，因此就需要考虑在不同时期的建设行为对周边地区的可能影响。城市规划应事先结合政府的财政计划，针对城市开发预期做出空间上的合理安排；对于有重大影响的项目（如机场、高铁站、地铁等），还必须对其开发运作过程、经营方式、外部效应进行分析和预测，才能保证政府的公共投资有效落到实处，避免重复投资、低效投资。

3　结语

城市规划的实施不应单方面依靠完善的规划编制，或者规划管理单方面的努力，而应积极融入现行政府操作体系。只有规划部门与发改、国土、财政三大核心部门建立良好的协同机制，形成一套土地、资金、项目、空间的多维约束机制，在规划实施过程中才能更好地应对变化的项目需求、有限的土地指标计划和未来的重大项目投资等不确定性因素，保障城市规划得以有效实施。

参考文献：

［1］于立.城市规划的不确定性分析与规划效能理论［J］.城市规划汇刊，2004（2）：37-42.

［2］张炳宣.科层制、利益博弈与政府行为［D］.杭州：浙江大学出版社，2011：2-4.

［3］邹兵.行动规划·制度设计·政策支持——深圳近10年城市规划实施历程剖析［J］.城市规划学刊，2013（1）：61-68.

［4］合肥市总体规划（2006—2020年）［Z］.

［5］合肥市滨湖新区概念性规划及核心区城市设计［Z］.

［6］合肥市滨湖新区核心区单元控制性详细规划［Z］.

Inquiry on planning implementation mechanism from the angle of government operation

Wang Meng
（Guangzhou Academy of City Planning & Survey Design，Guangzhou 510060，China）

Abstract：Taking new Binhu community in Hefei city as an example，in light of the phenomenon of planning results deviating from the planning target，the thesis analyzes problems existing in planning implementation mechanism，explores self-improving methods of city planning implementation mechanism from the aspect of government operation，and finally points out that：the good coordination mechanism should be established among the planning department，the development reform community，national land bureau and financial community，so as to guarantee effective implementation of city planning.

Key words：city planning，coordination mechanism，planning approval，land indicator

中图分类号：TU984

文献标识码：A

文章编号：1009-6825（2016）09-0033-02

收稿日期：2016-01-14

作者简介：王蒙（1990-），女，规划师