农村土地产权问题研究

杨兴

【摘 要】随着中国工业化、城镇化的快速推进，农村土地产权制度在实践中实现了自发突破，从所有权和承包经营权的“两权分离”制度逐步调整为所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。但当前中国相关法律尚未明晰、配套机制还不完善，农村土地产权制度变革仍面临许多不确定因素。

【关键词】农村土地产权；“三权分置”；法律问题

[Abstract] With the rapid of industrialization and urbanization， China， the rural land property rights system has realized the spontaneous breakthrough in practice. Current Chinese laws have not clear yet， and the supporting mechanism has not perfect， so the rural land property rights system change still face many uncertain factors.

[Key words] rural land property rights； separation of division； legal issues

产权是以所有权为核心的经济所有制关系的法律表现形式，除财产所有权之外，还包括土地支配权、占有权、收益权和处置权等具体权利。土地产权则是指包括土地所有权、收益权、处分权、使用权等在内的一系列财产权利的总称，是土地制度与政策的一个核心问题，土地流转的基础和前提是明晰产权。在农村土地承包经营权快速流转的过程中，集体所有权、承包经营权的权利结构也悄然变化，形成集体所有权、承包权和经营权“三权分置”的格局。

随着国家经济的快速发展及对外开放，小规模分散化的经营体制逐渐无法适应新的发展需求，为此迫切需要改变当前的经营格局，探索适合新时期经济社会发展需要的经营体制，而逐渐形成农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”格局是一个有益尝试。本文拟从法律角度探讨农村土地产权的基本演变特征，并讨论土地产权“三权分置”的基本法律内涵，以此为中国加快农村土地流转进程提供可供实践的理论基础。

以《物权法》、《土地管理法》等公法性法律，《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等行政法规及部门、地方政府规章为补充的法律制度是中国土地制度的基本法律体系。中国土地产权的基本定义指一系列财产权利的总和，其中，以集体土地所有权为基础，包括土地他项权和土地用益物权。具体有国有土地所有权和集体土地所有权，土地用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权等权利。

为了稳定和完善家庭承包经营制的经营体制，2002 年8 月，中国出台了《农村土地承包法》，从而保障了土地承包人的合法权利，对农村土地承包经营权可依法转包、出租、互换、转让等流转方式进行明确，但其相关制度和配套措施并不健全。2015 年中国将修订《农村土地承包法》，进一步规范农村土地流转，防止和纠正土地流转的非农化和非粮化。

面对传统农地产权二元结构遭遇的困境，农地流转实践中自发形成了承包权保留不变，而由承包经营权分离出来的经营权进行流转的格局，形成了新型农村土地产权的“三权分置”。其中，土地承包权和经营权分离，是在原承包关系不变的基础上，经营权从承包经营权中分离独立为新的权利类型，经营权与承包权分别为新的经营者和原承包人所有，分离后，承包权性质不变，为用益物权，而任何有意愿和能力从事农业经营生产的人都可获得经营权。经营权因土地承包经营权部分权能的分离而成，属于次生性的用益物权，具有稳定性和对抗性。同时，在2014 年中央1 号文件中提出“允许利用承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，因此，赋予经营权抵押的权能应肯定其物权性质。

必须强调的是，土地承包经营权分离并非直接将土地承包经营权划分为具有对等权利的承包权和经营权，而是土地承包经营权中派生出经营权。首先，农村土地产权包含了占有权、使用权、收益权和处置权等，每项权利的分权利，既可以由一个主体享有，也可由多个主体共同享有。承包权和经营权的分离正是将土地承包经营权权能在承包人与经

营者之间进行合理分配的结果。其次，承包权和经营权是原承包经营权加新赋予权能（抵押、担保）的再次分配。分离后的承包权，严格意义上仍是土地承包经营权，只是因部分权能让渡于经营权而具有新的权利内容。承包权和经营权分离是农地流转的客观现实，同时，作为承包经营权物权性质的逻辑延伸，承包人可以自由处分自己的权利，法律应当提供多种模式以供选择。最后，确定经营权为物权性质的权利，与承包权分离后，两者具有不同的权利内容。当经营权人使用土地时，承包人被排除在这些权能之外，但其具有相应利益的获取权。当然承包人可选择如出租、转包等实现自己的用益物权，而非选择承包权和经营权相分离的形式。endprint