土地出让金现状及建议

曹国铭

近年来，我国土地出让金出现快速增长的主要原因是农村土地产权不完善、财政体制不健全以及缺乏有效的土地出让金管理制度。为解决这些问题，需要在以下三个方面做出努力：首先要对农村土地进行股份制改造，明确集体土地中农民的所有者身份，强化农民集体对所属土地的所有权，提高农民集体在农地征用中的谈判地位；其次要尽快开征保有环节房产税，缓解基层政府财政压力；最后要加强土地出让金管理，提高出让金使用效率。

上世纪90年代以来，我国土地使用制度开始从无偿划拨向有偿使用转变，这提高了土地的利用效率，优化了土地资源的配置，其根本意义在于加强了对土地资产属性的认识。由于我国特有的土地产权制度，土地已成为当前我国地方政府掌管的最大规模的国有资产，土地的出让收入在地方财政收入中所占比例不断增加，并已成为加快地方城市化和提升整体基础设施水平的重要资金来源。但是，地方政府对土地有出让的过分倚重也带来了征地补偿不足、土地出让金支出使用结构不合理等问题。而土地作为农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，其特殊性决定了在我国城市化、工业化过程中，必须处理好农民与土地的关系。为此，要完善我国集体土地制度，优化土地出让金的支出使用结构，切实维护失地农民应该享有的与城市居民同等的财产权、发展权和保障权，避免“因征致贫、因征返贫”，帮助和扶持失地农民尽快达到“进城”条件，顺利进城。这对于统筹城乡经济协调发展，加快推进城市化进程都具有重要意义。

中国现有的土地有偿出让制度是从香港借鉴而来的，该制度运用经济手段调节城市土地供应，适应了城市发展对土地的需求，提高了土地的利用效率。但是，由于我国土地有偿出让管理和分配制度不完善，在制度运行中也暴露出一些问题。从以往的研究可以看出，当前对我国土地出让金制度的规范只涉及采取何种方式收取，如何管理和使用，而土地出ik金的管理更重要的是要从财税制度等更深层面进行规范。地方土地财政的矫正需要进一步完善地方财税体制，满足地方提供基本公共服务的开支需求。而在征地过程中，农民利益的维护更主要依靠健全的土地产权制度…总之，只有将问题背后的深层次矛盾解决了，才可以达到治标又治本的目的。

为了解决保障性住房中的资金问题，国家发改委提出将土地出让净收益中不低于10%的部分用于保障廉租住房建设，但是这个要求仍远不能满足地方建设保障性住房的资金需求。2009年，我国保障性住房建设计划共需投入1 676亿元，其中，中央投入493亿元，占29.4%；地方配套 183亿元，占70.6%，按照2008年的全国土地出让净收益3 611.95亿元计算，至少要将保障性住房支出提高到土地出让净收益的30%以上。

我国城乡二元制的土地产权制度是土地征用过程中问题症结所在。产权是由所有权、使用权、收益权和转让权构成的权利束。产权的基本特征是归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。我国的土地产权制度呈现二元化，即城镇实行土地产权国有，而农村土地产权为集体所有，家庭承包经营。农村的这种土地产权结构在20世纪80年代初期的农村改革中发挥了积极的作用，但是，随着我国市场经济的发展和城镇化进程的推进，其制度缺陷日益明显。我国农村土地制度的缺陷直接导致了在土地征用过程中，政府征用土地规模扩大，土地出让金收入增长过快，而农民利益得不到有效保护。第一，集体土地所有制所有权主体虚化使得农民的利益无法得到反映，农民只能以承包者身份出现，征地过程中的补偿也以此身份确定，被征地农民补偿标准过低。第二，由于我国城乡土地二元制结构的存在，我国农村土地只能通过国家征收或征用的方式实现流转。而在土地征用过程中，集体和地方政府处于不平等地位，致使地方政府在将土地征用为国有土地的过程中，获得巨额利润，而被征地者的补偿不足。

为了进一步规范土地出让金收支管理，建议成立以各省财政厅、国土资源厅和住建厅三方组成的专家委员会，定期对省内各市政府土地出让金收入与支出情况进行检查，对发现的问题要及时指出，并限期整改。每期检查结果要计入当年地方政府年终考核成绩，提高地方政府领导的重视程度。每年末应把本年检查的结果、存在问题以及整改情况进行公告，以接受社会公众的监督。