社会工作参与社区治理的行动策略

王杨

摘 要：社会工作可以通过提供有效服务参与社会治理。然而，由于结构张力和路径依赖，社会工作介入社区治理也存在现实困境，需要更为有效的行动策略。通过对全国首个城市“慈善社区”试点创建项目的个案分析，可以看出，社工机构通过进入、服务、互动的全过程行动策略，可以实现融入社区、促进社区治理创新的目标。社会工作应立足于解决社区“共同体困境”，着力构建社区合作网络，推动内生型社区治理的实现。

关键词：社会工作；社工机构；社区治理；行动策略

中图分类号：C916 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）07-0077-05

社会工作参与社会治理具有服务性特点，提供有效服务是社会工作参与社会治理的基本途径，促进社会治理创新和善治是社会工作参与社会治理的重要目标。①继党的十八届三中全会提出创新社会治理、改进社会治理方式后，李克强总理在2015年政府工作报告中提出发展专业社会工作，社会工作迎来了新的发展机遇，社会工作参与社会治理也得到了更多的关注。近年来，在民政部及各地促进民办社工机构发展的政策支持下，专业社会工作参与社会治理已经从社工教育者及学生的个体化参与发展为当前的组织化参与阶段。自2003年上海成立全国第一家社工机构至2015年年底，我国民办社工机构已达4686家。②大量民办社工服务机构承接政府购买的社工服务项目，将其“落地”于社区，参与到社区服务中。社工机构融入社区是社会工作有效参与社区治理的关键，在这一过程中需要社工机构采取相应的行动策略。有学者指出，社会工作参与社区治理不仅是一个制度化嵌入的过程，也是积极行动的过程，在这一过程中，因为制度和资源的约束，社会工作需要发展出自己的一套行动策略。③目前，由于目标差异、非平等合作关系和政府潜在的维稳思维等，社工机构参与社区治理面临着一些结构性的挑战。一方面，社区行政化色彩浓厚，自主性不强。另一方面，社工机构的发展处于初级阶段，欠缺服务能力和行动策略。这些都在一定程度上导致了部分社工机构被社区接纳和认可的程度不高，社会工作在社区治理中发挥的作用有限。鉴于此，本文以一个较为成功的社工机构——Z社工机构（以下简称Z机构）与T社区合作实施全国首个“慈善社区”试点项目的个案④为例，深入探讨社会工作参与社区治理的行动过程和行动策略，以期对社会工作参与社区治理的研究与实践提供一些有益的参考。

一、社工机构参与社区治理的行动过程

一般认为，外来机构介入社区服务的过程是为实现介入目标而实施的一系列连贯的步骤以及运用的相应的方法和技巧。这一过程可以作为行动过程来理解，分为探索期、策动期、巩固期和检讨期。具体来说，一是准备与探索阶段，二是动员与组织阶段，三是推展与巩固阶段，四是检讨与反思阶段。⑤

就Z机构与T社区的合作来看，首先需要了解Z机构参与T社区治理的背景及起因。Z机构是由原北京市朝阳区某社区居委会副主任（后作为Z机构的法人及总干事）及北京市某高校教师于2012年共同发起成立并在朝阳区民政局登记注册的民办非企业单位，目前全职工作人员有近百人。该机构的服务宗旨是推广先进社会工作理念，传播慈善公益文化，提升社区发展能力，服务和谐社会建设。与T社区的合作起因于2014年年初Z机构申报北京市社会建设专项资金购买社会组织服务项目——全国首个“慈善社区”试点项目并成功获批。这一项目的定位决定了Z机构必须与一个社区合作，Z机构当时也面临办公和活动场地短缺的困难。于是，在项目执行中，Z机构最先要考虑的问题就是项目在哪里“落地”。经过选择，Z机构最终将目标锁定在T社区。T社区面积为0.6平方公里，辖区居住人口合计5500户、13000多人。作为朝阳农村最早迈向城市化的社区之一，T社区具有非常典型的“首都式”城乡结合部的特征：高楼与平房互相“辉映”，农民、居民与流动人口相互混居。因为地理位置优势，除了乡镇企业外，这里还“散居”着国有企业、上市公司，是一个多元社区。⑥

在参与社区治理的背景下，社工机构的介入应强调其与社区合作的过程。Z机构嵌入社区治理，首先需要与T社区管理服务体系建立良好的合作伙伴关系，这是获得介入空间的关键。其次，Z机构需要深度介入社区服务并体现专业作用，在社区服务中的动员与组织是取得服务效果的重要环节。另外，Z机构参与社区治理应当致力于社区治理体制的创新，在建立关系、动员与组织之外，与社区内部各主体的互动和影响也是重要环节。因此，本研究主要探讨准备探索阶段、动员组织阶段和推展巩固阶段中社工机构进入、服务及互动过程的行动策略。

二、社工机构的行动策略分析

1.进入策略：借助个人关系网络获得政治机会结构

Z机构在将T社区设定为合作目标社区后，其需要解决的第一个问题就是如何进驻T社区开展合作。为保证顺利进入T社区，Z机构采取了一定的行动策略。Z机构负责人多年从事社区工作，有一定的政府和社区关系网络。她通过私人关系找到该地区负责社区建设工作的领导商量“慈善社区”的“落地”问题。经过商定，Z机构以项目服务换场地的方式，通过地区领导出面向T社区推荐其合作项目。不久，T社区同意与Z机构合作。为便于项目的开展，T社区为Z机构提供联合办公场地。由此，Z机构正式进驻T社区。

显然，在进驻社区的过程中，Z机构运用的策略是通过个人的政府关系网络形成一种政治机会结构，以获得合作关系的迅速达成。所谓政治机会结构是指由社会结构变迁带来的各种政治权力关系变化的总和，它对集体行动者形成一定程度的限制，从而提高或降低社会运动所需花费的成本。社会网络理论认为，关系网络是一种社会资源或社会资本，不同类型的关系网络在个人的经济行动、问题解决等过程中发挥作用。社会资本分为一般性和政治性两类，其中来自政府组织的网络成员联系被视为政治社会资本。在机构进驻中，Z机构负责人以其所有的政府关系网络（政治社会资本）建构了一种政治机会结构，促成了Z机构与T社区合作关系的建立。T社区书记指出：“项目的源头是办事处领导引进的，如果领导不批给它（Z机构）在咱们T社区设个办公地点，T这个地界寸土寸金，给它（Z机构）辟出一个地儿是很不容易的。刚开始合作时我确实不了解什么是社工机构，实话实说，如果没有地区办事处领导的介绍，我根本不知道它（Z机构），也不会轻易合作。因为现在这种合作风险太多了。这个项目能够成功，和领导重视支持也是有关系的。”endprint

可见，在社区行政化色彩仍然比较浓厚的背景下，这种通过个人的政府关系网络形成政治机会结构的策略为社工机构进驻社区提供了较大的可能性。一方面，政治机会结构缩短了合作双方建立信任关系的时间，降低了合作风险的预期，特别是对社区来说，“有上级政府的保证”使其不会有太多的担忧。另一方面，政治机会结构增强了合作双方获得“收益”的预期。上级政府部门的推荐使社区居委会负责人产生了合作可能带来成绩的预期。经由政府官员的介绍和支持，也增强了机构项目执行及合作成功的信心。

2.服务策略：资源动员与社区资产为本

Z机构进驻T社区后，与T社区的合作主要围绕着“慈善社区”项目进行。从T社区书记对其社区与Z机构合作前期情况的评价来看，她认为机构项目很多，投入到“慈善社区”项目的时间和精力不足，服务给社区带来的效果不明显。这使她对项目合作产生了一定的疑虑。可以说，Z机构需要解决的关键问题是如何通过服务赢得社区的信任。

资源依赖关系影响组织与环境的关系，对非营利组织与社区的关系产生重要影响，因此资源动员对社会组织至关重要。此资源动员并非进行社会运动中的资源动员，而是关注地区性非营利组织汇聚、组织其可运用的各类资源并投入到社会服务中的过程。这些资源包括财力、人力、资讯等资源以及道德情感上的支持性资源等。为获得社区的信任，Z机构在服务中采取的第一个策略就是广泛动员各类资源，以获得社区对自身服务能力的认可。一方面，因Z机构获得的政府购买项目经费较少且为补贴性质，其必须动员更多的财力、人力资源以保证项目的效果。于是，Z机构向一些外部伙伴寻求支持。比如，通过对社区活动冠名的方式，获得部分单位对服务活动的经费赞助和物品提供；邀请各类专业人士就项目内容进行授课培训，提供社区教育与就业促进服务等。另一方面，为扩大社会关注度，获得更多的支持性资源，Z社工机构借助全国首个“慈善社区”这一新闻热点，广泛邀请媒体和相关政府部门关注、参与项目活动，尽可能扩大项目的影响力。Z机构从外界获取物资、教师和媒体等资源，同时调动机构内部的专业资源，投入到“慈善社区”项目中，这种强大的资源动员能力有助于建构社区对机构的资源依赖框架，增进社区对机构解决问题能力的信任，促进合作的开展。T社区书记指出：“她们整合资源的能力比较强，比如师资方面，她们在媒体方面的资源也比较多，比较会宣传。社工机构来后，从文字上、宣传上给我们增彩增亮了。”

需要指出的是，通过精英动员为社区注入资源的作用只是停留在与社区建立关系的阶段，要实现参与社区治理、推动社区建设的目标，就必须以“慈善社区”作为切入点进行有效的服务设计。为此，Z机构采取了第二个策略，即以社区资产为本的服务策略。Z机构认为，虽然T社区构成的复杂性使其社区治理的难度倍增，但T社区也有许多优势和资源。一个很明显的优势就是T社区有着较好的慈善基础。在项目启动之时，T社区已有六、七支志愿服务队伍，拥有非常好的群众基础，开展过很多服务，带动了一部分居民参与到社区建设中。同时，T社区居委会和党委的负责人有创新的思路和做出工作成绩的干劲，社区两委一站（社区党委、社区居委会和社区服务站）的工作人员对社区服务也有较大的热情与责任感。于是，Z机构从T社区内部资产优势出发，充分挖掘社区内个体（居民志愿者）、团体（志愿者组织）、组织（社区居委会及驻区单位）的力量，设计了“善客传习坊”、“善客行”创意集市、“社区慈善日”等系列活动，希望借此开展社区居民的慈善行动，动员志愿者和社会组织等力量参与“慈善社区”的创建，提高社区居委会的参与及合作信心，充分挖掘社区的慈善潜能和内部治理能力。具体而言，“善客传习坊”活动主要是通过慈善活动参与者的亲身经历，用真实感人的慈善故事向大众介绍、宣传慈善理念和活动经验，鼓励人们从自身做起、从小事做起，主动参与慈善活动。“善客行”创意集市活动则是通过创意手工制作、爱心义卖、环保置换、公益体验等方式，为社区居民、公益机构、公司企业等搭建体验慈善文化、践行公益理念的平台。“社区慈善日”活动是T社区将每月21日定为“社区慈善日”，在那一天，社区会组织辖区中有爱心的超市、理发店、饭店、影楼等社会单位参与慈善活动，为困难居民提供免费送餐、理发、清洗油烟机等多项公益服务。⑦

从专业视角看，Z机构的服务策略摒弃了传统的“社区需求或社区问题”取向，转而采用优势视角，充分重视本地资源的运用与整合。在社区服务中，以社区资产为本，以社区现有资源和优势为介入重点，包括居民、正式组织和当地居民团体等方面的资源，培养本地居民及团体解决问题的能力。这种服务策略有助于激发社区活力，真正实现社区的良性发展。通过动员外部资源，调动自身资源，同时深入挖掘社区本地资产，Z机构通过资源之间的互动，使优势资源相互强化。正如T社区书记所说：“我们社区有很扎实的领导班子，我们的基础很好，作为她们来说，她们有专业的人士、专业的知识、更多的资源，我们结合得比较好，这是强强联手，她们也很厉害、我们社区也很厉害，如果说她厉害我不厉害，我们社区没有好的基础，她们也做不起来，如果说我们很好，她们什么点子也没有，也是一纸空谈。”

3.互动策略：社区代理人与关系驱动

社会工作参与社区治理不仅仅限于提供服务本身，创新社区治理强调社区内各主体的积极参与和协调互动，注重社区内部凝聚力的重建和社区自我发展能力的提升。因此，促进社区互动关系是对社工机构更高层次的要求。就“慈善社区”项目来说，Z机构通过发掘和培育社区代理人及关系驱动策略，尝试推动社区内部自我发展能力的提升，以选择和培育社区代理人来动员社区的多元参与。如上所述，机构自身资源与外部资源、社区资源的互动形成了资源的相互强化和持续开发。然而，社区内部的资源丰富而零散，包含人力、财力、文化等诸多可利用的资源，这些资源有着较强的异质性。如果机构逐个接触和挖掘这些资源并与之互动和交换，会产生较高的时间成本，影响服务效率。于是，Z机构采取了发展和培育社区代理人的策略。这些社区代理人掌握社区中的部分资源，或者可以通过一些渠道获得社区中的部分资源，他们是社区网络中先天的或后天的重要行动者（见表1）。Z机构通过选择或培育社区代理人，并与之进行资源互动，来提高社区服务效率，同时动员社区多元主体的参与。endprint

从表1可见，Z机构选择的社区代理人基本上覆盖了社区内各类主要的行动者。其中，社区居委会和社区服务站作为社区管理服务系统的代表，是社区的权威行动者，是社区事务法定的参与者和组织者，有较强的社区资源动员能力。同时，Z机构还专门针对作为自组织行动者的志愿者队伍和作为精英行动者的社区骨干志愿者进行培育，他们是社区内自下而上自组织和精英的力量，拥有自组织网络和社区动员能力，可以成为社区事务的积极参与者。此外，Z机构还吸纳了另外一个非常重要的单位行动者——驻社区单位，将它们吸收到“慈善社区”项目建设中。由于社区的地域性和单位的自主性，驻社区单位对社区事务的参与很容易被忽视也难以被动员。通过“人人参与慈善”的切入点，Z机构将驻社区单位发展为代理人，使其参与到社区治理中。

随后，Z机构从关系驱动出发搭建平台，调动社区代理人之间的互动，激发社区的内在发展动力。积极挖掘各个代理人的内部需要，将各个主体吸引到合作关系中，以建立关系或促进关系为出发点，以合作项目及合作关系为切入点，以满足社区内部关系发展为目标，搭建了多个社区内部互动的平台。例如，动员社区内各类慈善组织和驻区单位成立“善客联盟”，共同参与社区慈善公益事务的讨论；成立T社区“善客基金”，号召驻社区单位在基金平台以各种形式参与到社区慈善事业中。关系驱动（relationship driven）是社区发展的一种策略，是指社区发展需要不断建立当地居民、团体和机构内部及其之间的关系。社工机构将关系驱动作为其参与社区治理的策略，通过搭建平台促进社区内部主体建立互动关系，培养社区内部居民、单位、团体共同参与、互动协商、自我解决问题的能力，充分调动社区自我发展的潜能。在T社区访谈中，其书记指出：“从我们社区这块，如果说没有这个项目的推动，我们也缺乏去辖区单位募集善款的勇气，原来去辖区单位募集善款的这种行为，别管脸皮薄也好，怕人家拒之门外也好，确实没敢尝试过。为了这个项目，为了谋取更多的资源，我们真是深入到辖区单位，去倡导慈善的理念。原来我们与辖区单位只是在工作上、治安管理上的协作，‘慈善社区项目使我们在参与社区共建方面迈出了一大步，让我们感觉到我们的潜力是无限的。”

三、结论与讨论

从上述Z机构与T社区共同创建全国首个“慈善社区”项目的实践可见，社工机构通过进入、服务、互动的全过程行动策略，实现了融入社区、促进社区治理创新的目标。在进入阶段，社工机构广泛借助个人社会关系网络，特别是其与政府的联系，形成政治机会结构，促成机构与社区迅速达成合作关系。在服务阶段，社工机构通过广泛动员各方资源，建构专业优势及社区对机构的资源依赖框架，促进信任关系的建立，推动合作顺利开展。同时，通过以社区资产为本的策略，充分聚集社区内部资源，挖掘社区内部力量，扩大服务效益，实现合作共赢。在互动阶段，社工机构通过选择和培育社区的重要行动者作为代理人，动员社区多元主体参与社区治理。另外，机构通过关系驱动适时搭建平台，调动社区代理人之间的积极互动。这一系列的行动策略有助于社工机构被原有社区体制所接纳，更好地融入社区。

应当看到，作为社会工作全面参与社区治理的一次尝试，“慈善社区”项目中社工机构的一些行动策略具有探索性和局限性。社工机构与上级政府机构的关系在其进入社区及合作中产生较大的作用，这并非社工机构的自主性策略，对一般的社会工作参与策略而言，并不具有普适性。然而，通过对这一探索性案例的初步研究，仍然可以得到关于社会工作参与社区治理行动策略的一些基本认识。

社会工作参与社会治理是政府在社会治理系统创新过程中对一种新的社会制度和结构的吸纳，新社会治理体制的形成需要政府与社会在价值普遍性方面做出努力⑧。对于社会工作而言，这一努力是从行动到制度的过程，通过积极的行动策略深度介入社区服务和社区事务，融入社区，发挥专业作用。社会工作参与社会治理虽然表现为嵌入性特征，但是社会工作参与社区合作治理应以促进内生型社区共治为目标。第一，社会工作应立足于解决社区“共同体困境”，培育社区内生动力。一个缺乏公共精神、缺少公民参与和人际信任的社区是难以真正实现多元主体共同治理的。社会工作应当通过专业介入帮助社区发现社区资源和潜能，促进社区内部建立良性互动关系，增加社区社会资本，推动内生型社区治理的实现。第二，社会工作应着力构建社区合作网络，激发社区内在活力。应该明确，社会工作的参与是无法解决社区的全部问题的。为促进社区自下而上的自我治理，需要从建立一个共同的理念和目标入手，通过广泛供给资源、动员资源和整合资源，逐渐形成自外向内的社区合作网络，发现和培育社区内部治理主体，提升其治理能力，最终推动社区自我治理。

注释

①⑧王思斌：《社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2014年第6期。

②《“2015年度中国百强社工机构”榜单发布》，公益中国网，http：//www.pubchn.com/news/show.php？itemid=87905，2016年3月15日。

③陈为雷：《从关系研究到行动策略研究——近年来我国非营利组织研究述评》，《社会学研究》2013年第1期。

④文中资料主要来自对Z社工机构与T社区主要负责人的半结构化访谈，对项目活动的参与式观察以及来自媒体、机构和社区渠道的二手资料。

⑤夏建中：《社区工作》（第三版），中国人民大学出版社，2015年，第24页。

⑥《构建慈善社区 推进社区建设》，《北京社区报》2014年4月11日。

⑦张博：《社区与社会组织合作打造全国首个慈善社区》，公益时报网，http：//www.gongyishibao.com/html/yaowen/7097.html，2014年9月30日。

责任编辑：海 玉

Abstract：Studies suggest that the governance with the participation of social work should be service-oriented governance by providing effective services. However， due to the structural tension and path dependence， there are difficulties for social work involved in community governance. Therefore， social work needs more effective action strategies. By analyzing the case，social work institutions may take action strategies through the whole process of entering， serving and interacting to promote the community governance innovation. Social work should be based on solving the dilemma of forming a community， building a cooperation network in the community， and promoting the realization of endogenous community governance.

Key words：social work； social work institution； community governance； action strategiesendprint