多元协作：现代社会治理的核心理念和可行路径

卢 磊

多元协作：现代社会治理的核心理念和可行路径

卢 磊

一、“多元协作”的背景和意义

随着中国经济社会的快速纵深发展，各类分工越来越精细化，这种分工既包括组织形态的分工，也包括专业技术的分工。就社会服务领域而言，这种变化在更加精细化和精准化地解决社会问题、缓解社会矛盾和满足社会服务需求方面发挥了一定的积极作用，也是对社会问题和服务需求日益多元化、复杂化和个性化的具体回应。同时也应看到，分工细化越来越显现出其弊端和不足，主要表现在分工细化后带来的一定形式的自我封闭、自我保护甚至“专业霸权”。这就会带来诸多具有长远影响的发展性问题，其中最为突出的问题之一便是多元协作不力及由此而来的举步维艰或发展滞后问题。比如，政府、市场和社会三大领域主体或其中两大主体协作不足，导致对社会问题的回应滞后以及贫富差距越来越大；政府不同部门之间协作不足可能使得某一人群的整体福利制度建设相对滞后；不同行业人才和技术的实质性协作不足使得社会福利服务水平有限及全面性不足。

多元协作应是我国构建具有现代意义的有效、完整的社会治理新体系的重要理念，也是破解社会治理和社会发展难题的重要选择，更是社会治理精细化和城乡社区建设的核心要义。多元协作不仅能够适度缓解由于社会发展中分工细化带来的合作不足、各主体自身难以抹去的局限性等痼疾，而且能够促使不同组织、部门和技术等要素彼此之间的互动、互补和互助，促进合力推动现代社会治理体系的构建和发展。从根本上讲，多元协作有助于在一定程度上缓解或解决社会转型关键时期较为复杂的社会问题，以整合性力量回应社会发展难题、满足社会公众的基本性需求和发展性需求，也有助于推动实现以中国传统文化中的“和”为主要形态的社会发展格局，增强社会发展的全面性和可持续性。

对于正处于社会转型期的中国而言，21世纪是“治理”时代，我国迎来并开始进入了“多元协作时代”。

二、“多元协作”的要义和层次

多元协作是现代社会治理及其精细化的核心理念之一，也是构建较为成熟的社会发展格局的重要性策略选择。根据笔者在实践场域的具体经验、行动研究和参与式深度观察，多元协作可分为四个层面或维度，具体如下：

第一，主要指政府、企业和社会组织三大组织形态之间的协作，当然也包含了两类主体间的合作。三大组织形态的互动协作能够跳出各自的圆圈，形成一定的互补互助关系，促成政治效益、经济效益和社会效益的最大化合体。纵深来看，政府、企业和社会组织三大主体之间的深度性、实质性合作案例并不多见，较为持续性的协作机制和制度引导也较为匮乏。不过，这一现状在逐步发生变化，并主要从其中两个主体的互动协作开始。比如，部分地方政府部门前几年便开始尝试政府购买社会服务并在制度创制和具体实践上创新了做法、积累了经验；2013年，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确承接政府购买服务的主体包括社会组织，在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等主体也被纳入其中。这是一种制度建设的重大突破，也是多元协作理念的重要体现。近年来，社会企业作为社会创新的新议题也引起了社会发展领域的密切关注和实践探索，本质而言，这也是企业和社会组织这两大组织形态深度交织的一种协作。

第二，主要指政府内部不同部门之间的协作。我国的政府部门较为庞杂，而且不同部门间存在职能上的交叉或者边界不清晰等问题，同时各部门又要顾及自身的利益。这使得很多事务在相互牵制中受到阻碍，甚至存在着社会服务的不完善或缺失。虽然我国政府对于同一人群的跨部门协调大都建立有一般性的联动机制，但实际效果并不明显。政府内部不同部门协作不力甚至彼此耗磨在阻碍问题破解和需求满足的同时，也降低了其在社会公众心目中的权威。比如，我国的儿童发展事业涉及诸多部门，但在实际服务管理的运作中，各部门缺少相对常态性的持续互动协作，在机构设置和服务机制体制创新上依然乏力，这也使得诸多儿童福利、服务和管理问题持续存在，并引起了社会各界的关注和讨论。民政部成立未年人保护处是一大突破，但目前还主要聚焦在留守儿童群体上，亟待在探索实践的基础上加以拓展。政府部门之间的互动协作应秉承以问题为本、服务人群需求为导向的基本原则，这是推动其有效协作的首要原则，也应是政府的首要责任。

第三，主要指跨领域或服务人群的社会组织，以及同一领域或服务人群的社会组织之间的实质性协作。社会组织扎根基层和社区为社会困难人群、边缘人群和弱势人群提供服务，但不同领域甚至同一领域的社会组织间合作互动较为有限。这使得本身力量相对薄弱的社会组织变得更加缺少力量。社会组织彼此间的协作本质上是走向社会组织共同体的重要前提和基础，多元社会组织共同参与同一地域的社会治理才能够全面地回应问题和需求，并更易于提升社会组织的群体形象和社会认可。因此，同一领域或同一地域的社会组织应加强沟通互动，并进一步联动协作。就当前来看，一方面，可以由发展较早较好的社会组织发起建立同一领域或同一地域互动协作机制；另一方面，以项目申报和运作为载体，借鉴北京市民政局福彩金资助社会组织服务项目的经验，积极推动和实现不同形式和类型的项目协作，包括项目链式组团、项目上中游式组团、项目地域式组团。

第四，主要指不同专业技术之间的协作。社会服务涉及不同人群的实际需求，专业细化甚至分化使得服务对象的需求在实践场域也表现出“被切割”的状态。服务提供者的专业方法技术虽然是分专业的，但社区居民的实际需求是不分专业的，它们共同作用于某个具体的服务对象或群体身上。因此，要为服务对象提供相对全面和有效的服务，需要根据其实际需求提供多元化的专业服务，由不同的专业服务技术和方法协同介入。比如，特殊老年人的服务可能需要社会工作、心理咨询、精神慰藉、医疗康复等不同专业方法和技术的协作。当然，专业技术的协作本质上就是专业组织和人才之间的协作。

从国际经验来看，政府、市场与社会三大部门以及社会组织间和专业方法技术间的有效协作是社会发展进入良好有序状态的重要标准。当然，多元协作也面临着一些挑战，这也使得多元协作在具体实践上不断地磨合和调整。

三、“多元协作”的困境和挑战

目前，我国多元协作的理念和实践大都还处在探索层面，这也说明多元协作在具体操作层面还面临一些难题和挑战，但现代社会治理体系的规划和实践操作中的期待都希望其能够转化为现实，并积极贡献于社会治理和社会进步。

多元协作的基础和前提是其主体相对开放地参与和贡献力量，但这一点也恰恰是其主要面临的挑战。社会治理的多元主体中每个主体都有自身的利益诉求，且不同主体都有着自身系统的自我保护机制，同时不同协作主体间还缺少实质性的相互了解和接纳。这就使得多元协作的实践面临“缺少实质性信任”的挑战，需要积极搭建形式多样的多元主体互动协作的平台与载体。而社会组织彼此间的多元协作较为有限，这与有限资源下它们存在着一定的竞争关系直接相关，所以需要积极引导社会组织的分类和差别化发展，并支持具有较好社会公信力和丰富实践经验的服务型组织逐步转型成长为支持型组织，形成良好的社会组织内部支持网络。在很大程度上，专业技术方法之间的协作与不同类型的社会组织之间的协作紧密联系在一起，亟需不同专业技术方法之间进行互补性协作。因此，协作应以问题为本、以需求为导向，而非“各执己见”甚至出现“专业霸权”。

所以，要使得多元协作理念在实践层面落地，重要策略在于搭建平等对话和相互认知的平台，并创造任何可能的机会和载体增进不同主体之间的互动和联动。同时，不同主体间也应相互尊重各自的优势，并形成专业彰显、优势互补的发展格局。

（作者系北京社会管理职业学院双师型讲师）