法理与政治双视角下土地使用权届满后的策略选择

张小芳,惠梦倩

(南昌大学公共管理学院土地研究所，江西南昌 330031)



法理与政治双视角下土地使用权届满后的策略选择

张小芳,惠梦倩

(南昌大学公共管理学院土地研究所，江西南昌 330031)

温州房屋20年土地使用权到期事件引发了社会各界对土地使用权到期后该怎么续期、怎么缴费等问题的思考。该研究在对该事件以及相关知识了解的基础上，通过对土地使用权相关的法理梳理，分析了当前我国土地使用权的法理制度层面的问题；通过对土地使用权内在的政治逻辑分析，得出在土地使用权续期问题的处理中应该要在国家“少取多予”的政治理念的指导下，充分考虑代际公平和人与人之间公平公正。最后，在法理梳理和政治逻辑分析的基础上提出完善土地使用权续期的建议。

土地使用权；续期；法理；政治逻辑

1　问题提出及分析框架

近日，温州房屋20年土地使用权到期事件引发了社会各界的高度关注。土地使用权到期后到底该怎么办、是否要续期、是否要缴费、以什么样的标准缴费等关乎政府、土地使用者等多方利益的问题更是引起人们的思考。

1.1“自动续期”的有偿与无偿之辩无偿续期与有偿续期都是对“自动续期”的解读。无偿续期是指无条件的续期，不需要缴纳费用，也不需要办理相关手续，自动地继承合法土地使用权。有偿续期是指收取适当的许其费用以继承合法土地使用权。

关于土地使用权届满续期之辩的焦点源于《物权法》的第149条规定——住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期[1]。有学者说，物权法规定的“自动续期”，就是为了解决房产无期限与地权有期限的矛盾的。只要业主的房屋还在，就算土地使用权到期，业主也一直享有房屋的所有权，这个权利是不受时间限制的。然而，也就是“自动续期”这一模糊的界定，仍让人们困惑于到底该如何续期、需不需要缴纳土地出让金以及缴纳标准是多少等问题。截至目前，国家层面尚未出台关于出让土地续期的实施细则。

通过该事件的持续发热，引起了政治、经济、法律等各领域诸多专家学者的广泛关注和讨论，目前已基本形成几种不同的主张，主要见表1。

表1　住宅建设用地使用权自动续期有偿与无偿之辩

对于“自动续期”的解读，不论是坚持有偿续期的还是无偿续期的学者都有其依据，也都有各自的道理，在此暂不评价。土地使用权续期等相关土地问题是交叉政治、经济、法律等各学科，涉及国家、公民等各方利益的复杂问题，对于该问题的回答应该在深层次的分析其法理、政治依据，谨慎权衡国家利益与公民利益的基础上做出。该研究在以上认识下，对土地使用权续期问题进行进一步探索。

1.2分析框架该研究在对该事件以及相关知识了解的基础上，通过对土地使用权相关的法理梳理，从公平和效率的角度分析当前我国土地使用权的法理制度层面的问题，又通过对土地使用权内在的政治逻辑分析，得出处理土地使用权续期问题应遵循的原则，在此基础上提出完善土地使用权续期的建议。分析框架见图1。

图1　期限届满后土地使用权的理论分析Fig.1　Theoretical analysis of land use rights after expiry

2　土地使用权的法理分析

2.1土地使用权的法理梳理我国关于土地使用权法律繁而复杂，具体的变迁见表2。

从我国关于土地使用权相关法律的规定可以看出，我国的土地使用权和所有权分离，土地属于国家所有，居民可通过获得土地使用权来使用土地，且在一定程度上可以进行市

场化的出让土地使用权。土地使用权期限届满时，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得；也可以继续申请续期，并支付土地出让金、办理登记。

2.2代际公平视角下的土地使用权续期代际公平是对后代权利与利益的满足，以达到当代人与后代人之间的利益平衡，是对人类共同利益的代际考量。它以当代人的整体为出发点，以实现并保障后代人的利益为目标，追求一种人类整体性共同利益的主张[2]。代际公平这一概念的最早提出者佩奇曾提出这样的代际观点：上代人给下代人提供一定数量和质量的财富遗产，下代人所获得的财富遗产至少应等于上一代人所继承的[3]。罗尔斯[4]曾指出：“代与代之间的正义问题，甚至使各种伦理学理论受到了即使不是不可忍受也是很严厉的考验。”也无例外，土地使用权续期问题也要考虑续期方式对代际间土地使用权资源配置的公平性问题。从群体角度来看，土地使用权过分无偿无期限的续期会使其长期掌握在当代人手里，这在大大降低了土地资源的利用效率的同时，也严重损害了后代土地使用权人的生存与发展的权力。所以，土地使用权的续期问题应该充分考虑代际公平，适当有偿续期以维护后代的权益。

表2　土地使用权的法律变迁

2.3代内公平视角下的土地使用权续期古往今来，民众向来是“不患寡而患不均”，公平公正才是民意的根本诉求，显然无偿自动续期存在不公正问题。首先，部分地方政府出让20年的土地使用权，那么其收取的土地出让金相较于70年期限是少的，如果这部分土地到期后无偿续期到70年，对于当初直接缴纳70年土地出让金的人来将是不公平的。其次，有多套住房的人可能会站在利己的角度，期待并要求无偿续期，因为他们可以尽可能久而且无偿地占有多套住房的国有土地使用权。但相较于只拥有1套住房甚至是无房的人则可能更希望有偿续期或是有条件的续期，这在某种程度上来讲也是不公平的。

2.4公平与效率关系下的土地使用权续期公平与效率是人类社会的基本价值关系和价值矛盾，它体现在社会的上层建筑领域中，也贯穿在社会主义法制体系的始终和法制建设的整个过程[5]。土地使用权相关法律的建立健全既要讲求效率、效益，又要做到公平正义。在土地使用权相关法律的立法中，公平与效率的价值关系和价值矛盾体现在立法的数量和质量的关系和矛盾。从表2的法制变迁中可以看到，土地使用权相关法律实现了数量多这一“效率”，平均3年出台或是修改一次，贪多图快，但却舍弃了实际操作中的效率，忽视立法的科学性和民主性，忽视法律的公平公正的核心价值，缺乏质量保障，以至于我们目前关于土地使用权的法律法规出现了许多问题。

其一，续期申请缺乏可操作性。根据我国相关法律规定，住宅建设用地使用权期限届满时，自动续期；非住宅建设用地使用权申请续期。首先住宅建设用地的“自动续期”是如何“自动”续，法律并没有给予明确的规定，这在实际的操作中也是缺乏效率可言的。而非住宅建设用地续期在申请上更是会遇到各种各样的问题。在我国人多地少的大背景下，目前高层公寓楼式的建筑已成为主流。在这种一栋楼宇、多元产权的情况下，土地管理部门在绝大多数情况下面对的是一宗土地存在不计其数的需要办理续期的土地使用者[6]。由于土地使用者使用土地的时间长短不一，如此要求诸多土地使用者在期限届满前1年提出申请续期显然是不现实的。

其二，续期的续费标准难以确定。截至日前，土地使用权续期时到底该如何续费，以什么样的标准续费在法律上仍是空白。对于住宅建设用地规定的“自动续期”，虽然学界对其的解读更倾向于无偿无限自动续期，但毕竟法律上没有明确的规定。对于非住宅建设用地使用权续期的问题，虽然《物权法》149条规定，非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。但法律也并没有明确规定应该如何办理，更没有具体规定续费标准。

其三，期满后国家的无偿收回房屋欠妥。在我国，房屋产权归其所有人所有，排除他人的干涉，也就是说，房屋是属于单位或个人的合法财产，房屋的所有者对房屋产权拥有无期限的权利。根据我国《宪法》第13条规定：公民的合法的私有财产不受侵犯，国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。所以，国家只能通过征收或者征用并予以补偿的方式取得其所有权，而国家无偿取得的规定更是忽视法律公平公正的核心价值。

3　土地使用权续期的政治分析

土地使用权届满续期问题实质上就是国家与土地使用权人之间利益分配的政治问题。所以，土地使用权的政治分析主要从当代国家政治理念这一视角入手分析，具体如下。

“少取多予”方针最早出现在1998年十五届三中全会上，是针对“三农”问题提出的，它的对立面是改革开放前的“多取少予”。在2004～2006年连续3年的中央一号文件都明确提出“坚持多予少取，让农民得到更多实惠”，2007、2008年的中央一号文件也都延续了这一方针。从“多取少予”到“少取多予”的转变，并发展到今天，“少取多予”已不再只是针对“三农”问题的方针政策，它已基本成为国家治国理政的政治理念。

土地使用权续期问题是国家与土地使用权人之间的利益分配问题，而现有的有关土地使用权的制度规定之所以出现上述问题，是因为国家与土地使用权人在多个目标上都有不同的诉求，而任何单一目标下的政策，难以达到多目标下的平衡[7]。例如，土地使用权届满续期问题中，政府与使用权人之间不同的利益诉求见表3。

从表3可以看出，国家在土地使用权续期中的“足额收取”“无偿收回”所处的仍是“多取少予”阶段，这是因为当时我国的现实情况是，很多地方政府财政还是“土地财政”，相当部分的财政收入来源于土地出让金，有的甚至占到50%以上。所以把土地使用权期限规定的相对短一些，在财富分配上，对国家、地方政府来说都是相对有利的，这也就解释了为什么国家规定了土地使用权最高年限70年的情况下，而许多地方政府将其灵活地调整为20年。但随着社会的发展进步，显然，这与现阶段我国“少取多予”的政治理念相违背。所以，土地使用权续期应该坚持“少取多予”的政治理念，让富于民，藏富于民，实现利益主体即国与民之间的利益平衡和社会利益的最大化，而不是极力剥夺公民的财产权利。

4　期限届满后土地使用权续期的策略选择

经过法理层面和政治层面的分析，该研究认为土地使用权自动续期方案的设计应该在国家“少取多予”的政治理念指导下，在充分考虑代际公平和代内公平的原则上做出如表3的策略选择，以加强对居民的居住权以及房屋所有权的保护，适当地有偿续期，防止个别群体对国有土地资源过度的占有和使用，达到真正的公平公正。对此，提出以下完善土地使用权制度的建议。

表3　基于法理及政治分析的土地使用权期限届满后策略选择

4.1适当有偿的续期制度该研究土地使用权的政治逻辑分析中提到“少取多予”的国家政治理念，诚然，一味地无偿续期，在某种程度上有失公允。因为土地使用权的期限长短各不相同，如果土地使用权期限届满时无偿续期，实际上是以不同的对价取得相同的权力，有悖于公平原则[8]。此外，在我国，土地归国家所有，一味地无偿续期，不仅架空了土地公有制度，而且会进一步加大我国的贫富差距，会使本来就紧张的住房资源集中在少数富人手里，因此，在续期问题上，应该结合“少取多予”、公平原则，追求“国与民”之间的利益平衡、代际公平和“民与民”之间的公正公平，采取适当有偿的续费续期制度。

4.2对地上物予以适当补偿由于我国土地国家所有、公民使用，房屋产权个人所有的制度，在一定程度上出现了“房地年限脱节”问题。虽然土地和地上物存在着物理上自然依附关系，但地上物的所有权由购买者即业主依法拥有，即它是公民个人财产，国家不能无偿收回。此外，目前在我国“少取多予”的政治理念贯穿下，如果国家要取得房屋的所有权时，决不能采取强制手段，而是应该依法协商取得房屋所有人的同意，并予以其适当补偿。

4.3以建筑物剩余寿命作为续期期限当前关于土地使用权续期期限的争论不一，笔者认为应以建筑物剩余寿命为标准确定住宅建设用地土地使用权的续期期限。这样既合乎法理，也符合社会公平公正的原则，也更能充分利用土地资源，最为合情合理，但值得注意的是如何来确定建筑物的剩余寿命。该研究认为，应当引入独立于政府和使用权人以外的第三方评估机构，由独立的评估机构开展房屋寿命评估并做出结论；然后，由政府根据评估结论来确定土地使用权具体的续期期限以及相关费用。

4.4搭建网络续期平台随着互联网技术的发展，网络应用于各大领域，公共管理中电子政务的发展也正如火如荼。鉴于我国城市建设用地的人多地少、一地多主的现实，以及使用单个人工申请续期不仅不方便更是浪费大量人财物力的情况，该研究认为，政府管理者应该创新管理方式，将现代化计算机网络信息技术应用于土地使用权续期续费中，搭建一个统一的网络平台，使土地使用权人可以通过该平台自主申请续期，从而使续期的操作简单便捷，提高管理效率，也能有效降低管理成本。

最后要强调的是政府在制定土地使用权续期制度相关法律或是相关政策时要切实关注民意，确保公民的广泛参与。因为现在大多数情况是，当一些政策进入执行环节后，不同的意见和声音才通过网络传播出来，政府部门才匆忙回应。但如果这些各方利益的声音可以更早地出现在政策过程的前端，在政策规划和制定的环节就提供足够多的表达渠道和协商机制，使不同的利益相关方的意见都能纳入到决策咨询的过程中来，就会在一定程度上避免类似的问题。所以，在土地使用权相关政策制定时，政府应该引以为鉴，充分保障公众参与。

5　结语

该研究从法理和政治层面上对土地使用权届满后的策略选择进行研究，得出以下结论：从公平和效率的角度分析，为了维护代际和代内公平，提高土地资源的利用效益，我国土地使用权续期应该采取有偿有限的续期制度；在政治逻辑上分析，处理土地使用权续期问题时应遵循国家“少取多予”的政治理念，同样采取“少取”即适当有偿有限的续期制度。总之，该研究认为土地使用权届满续期应该适当地有限有偿。

土地使用权续期方案的不同选择关系到我国土地公有制以及现行土地出让制度的不同走向。关乎政府、土地使用者等多方利益的土地使用权续期问题由于其社会聚焦度高、利益层面复杂等特点已成为当前国土资源管理工作中面临的热点和难点问题[9]。这些问题的解决还需要国家相关部门尽早针对物权法规定并不详尽的现实，充分保障公众参与，出台关于土地使用权续期的实施细则，在完善土地使用权规范体系化的同时，达到国与民之间的利益平衡、代际公平和代内公平，最终实现社会利益的最大化。

[1] 靳相木，欧阳亦梵.住宅建设用地自动续期的逻辑变换及方案形成[J].中国土地科学，2016(2)：58-65.

[2] 吕忠梅,鄢斌.代际公平理论法律化之可能性研究[J].法学评论，2003(5):144-152.

[3] 苑莉.代际公平原则下的农用地社会价值评估[J]．中国人口·资源与环境，2011(1)：136．

[4] 罗尔斯.正义论[M]．何怀宏,等译．北京：中国社会科学出版社，1988．

[5] 文正邦.公平与效率：人类社会的基本价值矛盾[J].政治与法律，2008(1)：55-58.

[6] 陈志文.关于到期土地使用权续期的讨论[J].新观察，2002(24)：11.

[7] 张舟,唐健,谭荣.到期管理：多目标下的平衡:国有建设用地使用权到期管理制度的完善与改进[J].理论探讨,2014(4)：35-37.

[8] 赵盈寅.试论城市建设用地使用权期满的处理原则[J].经营管理者，2010(10)：117.

[9] 宋炳华.住宅建设用地使用权续期之法理分析及完善路径[J].国土资源情报,2011(8):26-30.

Strategy Choice to Land Use Rights after Expiry Based on the Analysis of Jurisprudence and Politics

ZHANG Xiao-fang, HUI Meng-qian

(Institute of Land Sciences Research, College of Public Administration, Nanchang University, Nanchang, Jiangxi 330031)

The event of expiry of 20-year land use rights in Wenzhou triggered people’s reflection to the issues of renewal and payment after the expiry of land use rights. Based on the understanding of the event and relevant knowledge and through clearing the jurisprudence of land use rights, issues of current land use right in the legal system level were analyzed. Then, through the inherent political and logic analysis to land use rights, it was concluded that we should fully consider the justice between a generation and another generation as well as among people under the direction of political ideas that the country should give more and get less in the process of dealing with the renewal of land use rights. Finally, based on the clearing of the jurisprudence and analysis of political logic, suggestions of perfecting the renewal of land use rights were put forward.

Land use rights; Renewal; Jurisprudence; Political logic

江西省2016年度研究生创新专项资金项目(YC2016-S033)；江西省高校人文社会科学重点研究基地研究项目(JD1502)。

张小芳(1994- )，女，河南洛阳人，本科生，专业：公共事业管理。

2016-07-04

F 301

A

0517-6611(2016)20-199-04