政策跟踪审计的方法与成果运用研究
——以某省创投基金审计为例

汪峰　钱瑞　王帆　裘家瑜

政策跟踪审计的方法与成果运用研究
——以某省创投基金审计为例

汪峰钱瑞王帆裘家瑜

当前，国务院已将政策跟踪审计作为审计机关的首要任务。因此，本文以某省创投基金审计为例，总结了该次政策跟踪审计使用的专家咨询法、实地调研法、访谈法、政策梳理法等方法，并提出从审计披露、问责机制、问题整改等方面进行审计成果运用。并以此为基础，从深化思想认识、建立部门联动机制、创新审计方法、抓准审计介入时机及时间间隔和提升审计成果运用价值这五个方面提出对政策跟踪审计的建议，以期对地方审计机关开展政策跟踪审计有所帮助。

政策跟踪审计方法成果运用

一、引言

2014年10月国务院出台了《关于加强审计工作的意见》，明确要求各级审计机关要积极开展既定政策措施的落实情况审计（以下简称：政策跟踪审计），可见政策跟踪审计将作为当前审计机关的首要任务。与其他审计相比，政策跟踪审计具有：审计内容的综合性、审计范围的广泛性、审计维度的多元性和审计形态的持续性（国务院，2014），所以执行过程要求更高。而当前政策跟踪审计也存在一定问题，在审计方法和成果运用设想方面还有待成熟（郭卫兵，2013）。

2015年某省制定了推动信息产业发展的战略决策，并在该政策指导下设立信息经济创业投资基金，按照“政府引导、市场运作”的原则首期注册资本20亿元。随后，为了检查基金落实信息经济发展政策的情况，该省审计厅开展了发展信息经济扶持政策专项审计调查。本次审计是地方审计机关进行政策审计的有力尝试，为其他组织展开政策跟踪审计提供了经验借鉴。因此，本文以该省信息经济基金审计为例，总结政策跟踪审计可以使用专家咨询、实地调研、访谈、政策梳理等方法，提出从审计披露、问责机制、问题整改等方面进行审计成果运用。并以此为基础，从深化思想认识、建立部门联动机制、创新审计方法、抓准审计介入时机及时间间隔和提升审计成果运用价值这五个方面提出对政策跟踪审计的建议，以期对审计机关或其他组织开展政策跟踪审计有所帮助。

二、某省创投基金政策跟踪审计方法研究

（一）专家咨询法

专家咨询法是将专家分别设定为审计人员和被审计者，利用其知识、经验和分析判断能力对审计全过程进行指导、把控的一种方法。该方法简单易行、应用方便，能对审计过程中的问题进行预判，提高政策跟踪审计的专业性、权威性。当然，该方法在使用过程中要注意专家的专业水平、心理状态及其对政策跟踪审计的兴趣等，以降低主观因素的影响。如某省政策跟踪审计的前中后期，审计小组举行了多次工作会议。其中，会议邀请了多位审计研究领域的教授、基金公司的业务骨干和经验丰富的审计实务专家，以便审计组成员进行经常性的专业咨询，确保审计的顺利开展。

（二）实地调研法

实地调研法是指审计组到与被审计项目相关的企业和部门进行实地考察，以提前熟悉审计环境、获取所需资料用以分析的一种方法。该方法适应性强、灵活性大，获取资料具有直观性。当然，该方法使用过程中要克服因为时间、空间等客观条件限制所造成的调研资料的表面性、偶然性。审计前，审计组首先实地调研了该省科技厅，了解到科技厅主管的与创投基金类似的其他基金目前存在的问题，如未实行融资担保运作模式、未建立招标利率盘活基金制度、地方政府资金不到位等情况。这次走访为审计组如何开展创投基金审计打开了思路。随后，审计组又实地调查了该省财政厅、省经信委和该省一家知名基金风控管理公司，掌握创投基金的组织架构、管理制度和作用模式。审计开展过程中，审计组走访了该省信息经济创业投资基金管理委员会及其下设办公室、该省信息经济投资有限公司、与该省签订战略协议的四个区域子基金公司以及与其合作的四个专业基金管理团队；本次调研审计组重点关注了基金组织架构、各部门之间的职责分工、筹资资金到位情况、风险管理制度建设情况以及相关的投资运作决策等内容；调研发现该省基金还未进入实质性投资运作阶段、存在资金闲置和相关风险制度建设不完善等问题，需要在后期跟踪审计时予以重点关注。审计后，审计组将发现问题的进行了汇总分析，并针对不同操作主体进行了汇报反馈。例如，对于基金管理委员会方面存在的目标冲突问题，以及基金管理公司存在的资金闲置和风险制度建设不完善等问题都进行了专题汇报，目的是督促相关主体重视问题，及时整改，充分发挥跟踪审计的“免疫系统”和“保健功能”。

（三）访谈法

访谈法是指审计组到与被审计项目相关的企业和部门，与其有关人员进行面对面或者电话形式的访谈，以获取审计所需专业知识和工作资料的一种方法。该方法针对性强，能获取较深层次的资料。当然，该方法使用过程中需要注意访谈的技巧，避免所收集信息的扭曲和失真。如在审计过程中，审计组走访了针对高科技项目的担保公司，通过访谈了解社会风投资本利用融资担保与银行合作遴选项目开展投资的具体做法，以用来分析基金开展融资担保模式的可行性和优缺点。

（四）政策梳理法

政策梳理法是通过对被审计项目所涉及的相关政策制度进行逐一梳理，以对被审项目的政策贯彻、落实情况进行全面、深入地了解，并以此为标准开展审计工作。该方法客观性和专业性强，可依据政策标准进行全面的审计工作，避免了审计过程的主观性。当然，该方法使用过程中需要对相关政策进行全面梳理和深度剖析，一旦在梳理和剖析环节出现漏洞，会降低审计质量。我们对涉及创投基金的相关政策制度逐一梳理，以《XX省信息经济创业投资基金管理办法》（以下简称《管理办法》）为例进行说明（如图1）：

第一，检查是否制定与《XX省人民政府关于加快发展信息经济的指导意见》（以下简称《指导意见》）相符的创投基金管理办法。《指导意见》第二十四条“加大财税金融”支持指出应设立省创业投资基金，可见该基金的建立符合省相关政策。成立不久后，该省财政厅与经信委就联合发布了《管理办法》。

第二，对《管理办法》进行分类剖析。分析发现主要涉及四方面内容：组织架构、风险控制、项目投资和退出、绩效考评与奖惩。其中在组织架构方面，详细介绍了基金管理委员会及其下设办公室、基金管理公司、基金公司、该省财政厅和经信委的人员构成、数量和各主体之间的职责分工，以及各主体在基金管理运作方面的作用；其次在风险控制方面，《管理办法》简单要求该省基金管理公司设计风险管理制度、风险管理组织和风险控制流程在内的风险管理体系；基金公司和基金管理公司在风险管理方面的职责分工；再者在项目投资和退出方面，《管理办法》在基金投资上简单介绍了“子基金”、“定向基金”、“直接投资”三种投资模式以及协议退出、公开转让退出、上市退出和清算退出四种退出方式；最后在绩效考评与奖惩方面，《管理办法》简单约定了基金管理公司管理费用计提比例和成本列支、基金管理团队激励方式三面内容。

第三，政策梳理后潜在问题分析。首先在组织架构上，《管理办法》对组织架构描述较详细，但通过各部门人员构成和分布，可知其存在操作主体与目标冲突问题；其次在风险控制上，没有单独针对创投基金建立风险控制管理办法，只存在对所有基金项目都适用的《风险控制管理办法》，但其存在风险控制制度可操作性不强、审计监督力度有待加强及风险考量忽略了政府风险等缺陷；再者在项目投资和推出上，《管理办法》对项目投资和退出描述较简单并无其他专门措施，存在投资启动时间未明确规定、引导基金在进行投资运作时缺乏明确的基金管理公司效用衡量标准等问题；最后在绩效考评与奖惩上，《管理办法》未对绩效考评没做出规定，但对基金业绩奖励、业绩处罚、法律责任做出了简要说明。但这种奖惩不是建立在绩效考核评价办法上的，不能有效评价管理机构的工作情况，使得当前的奖惩标准过于笼统、缺乏可操作性。

图1　《管理办法》梳理图

三、政策跟踪审计成果运用研究

政策跟踪审计成果可从以下方面进行应用（如图2）：

首先，审计披露阶段。一方面，创投基金的审计发现应及时以语言简洁、切中要害的方式向省级领导报告，促使领导了解基金发展的现状与问题，并依据审计结论改革基金发展方案，才能真正利用基金扩大发展倍数。另一方面，对公众的公示需进一步加强，通过新闻媒体和网络的介入，将审计结果转化为通俗易懂的语言，并借助公众的压力推进创投基金发展。

其次，问责机制阶段。一方面，审计部门通过检查疑点线索、发布审计报告或与检察机关联合办案形式，将发现的基金责任人违法的证据移交给纪检监察部门追究刑事责任，如虚假项目骗取基金资等。另一方面，审计部门将审计结果上报其组织部门或者主管部门，省政府责成主管部门进行查处。如审计发现管理人员在投资过程中存在决策失误、处理不当、监管不足等问题导致基金资金的浪费，据此应当给予该责任人以相应的行政处分。

最后，问题整改阶段。审计机关出具审计报告并就相关责任进行追究之后，审计工作并没有停止，还要加强对审计意见中整改情况的跟踪审计，在要求基金管理公司自改的过程中实时反馈整改情况，继续向社会发布跟踪审计报告。具体而言，基金管理团队负责具体整改工作，即在整改期限内实施整改措施，基金管理委员会负责监督责任人处理情况、整改和处理的方案的可行性及效果论证等。

四、某省创投基金政策跟踪审计的启示

结合本次创投基金跟踪审计的方法与成果运用分析，本文提出以下启示以期政策跟踪审计成果更好地转化为实质力量，以推动政策得到有力执行。

（一）深化领导队伍的思想认识

在具体考察信息基金投资运作期间，我们发现由于牵涉部门多，人员复杂，使得大家对于审计认识不足，甚至有些领导都未能将审计“放在眼里”，简单认为只要保证投资运作顺畅即可。由此可见，在顺利推动政策跟踪审计过程中需要深化思想认识。具体而言，领导干部要深化认识，把政策跟踪审计列入议事日程，做到思想上重视、工作上支持，尤其针对审计反馈问题，应引起重视，落实责任，督促相关单位及时整改；其次，审计机关要深化认识，经济发展的新常态赋予了审计要对政策跟踪问效的新职能，要树立强烈的责任感和使命感，主动履行审计新职责，对于发现的问题，要及时与相关责任主体沟通反馈，最大限度地发挥好审计保障和监督作用，做好政策落实的督察员和经济发展的助推器；再次，被审计单位要深化认识，增强主动配合审计、支持审计的自觉性，认真听取审计反馈查处的问题，及时弥补漏洞，稳步有序推动政策落实，为经济和社会发展发挥正能量。

图3　基金审计成果价值提升图

（二）建立部门联动机制

通过参与本次投资基金审计我们发现，当前审计监督体制较为单一，监督主体之间相互独立，未能充分发挥合作的效力。因此，本文建议建立协同监督机制。一是加强政策制定部门、政策执行部门和政策监督部门之间的联系协调机制。通过完善多部门之间的信息共享和沟通，能够及时反馈政策制定的不足或政策执行的偏差，同时也能够将政策审计效力第一时间发挥出来，大大提高了政策制定—执行—监督—反馈—调整之间的滞后、盲目和不对称问题，有效发挥了多部门联动机制的威力；二是完善权力问责机制，对于违反国家经济政策的行为，严格问责追究，杜绝公共资金的滥用以及项目投资的重大失误；三是完善报告反馈机制，实现审计监督与其他监督方式的有机结合，提高审计服务效能。充分运用审计报告、审计信息等将审计结果及时反馈报告党委、政府、相关部门和政策执行者，以便及时纠偏、问责，确保政策的有效、正确执行。

（三）创新政策审计方法

基于政策跟踪内容广泛，审计对象复杂，因此在审计方法要力求创新以适应环境要求。具体而言：①善于利用专家咨询法，鉴于政策审计覆盖面广，涉及预算执行审计、经济责任审计、绩效审计、专项资金审计等内容，对审计参与人员提出巨大挑战。审计人员一方面要不断提高自己，增强学习能力的基础上，也可以积极寻求专家帮助，充分发挥专家咨询法的优势，以提高政策跟踪审计的专业性、权威性；②广泛开展实地调研法，没有调研就没有发言权，实地调研法是审计人员提前熟悉审计环境、进行风险评估、获取审计资料的良方。调研内容广泛，材料丰富，能够为审计人员做出恰当的职业判断和合理的估计提供基础；③巧用访谈法，通过访谈与审计项目相关人员，不仅能够丰富审计信息，获得较多审计证据，也能够印证直接证据与间接证据之间的偏差性；为审计人员得出正确的审计报告提供更多支持；④立足于政策梳理法，政策跟踪审计的参考标准不仅包括执业准则，也包含审计对象的既定标准，通过政策梳理法就能很好理清国家政策执行的相关要求和规范，结合现实情况，对审计对象做出评价。该方法客观性和专业性强，避免了审计过程的主观性。

（四）抓准政策审计介入时机及时间界限和间隔

结合创投基金投资运作的审计经验，我们发现针对资金的募集、投资和成本利益收回等环节要紧抓时机，尤其对于投资时期，审计时机的把握很可能关系到投资项目的成功与否。

推而广之，政策跟踪审计作为一种绩效审计的模式，应综合考虑被审计项目的执行时间、审计资源和审计成本等多方面要素，合理恰当选择审计介入的时间节点。具体到每个审计项目，审计机关必须对政策背景与实施情况做到充分了解，明确提前介入或者政策实施过程中介入的时机选择，以及介入的时间界限和间隔。对一些政策实施周期较短的政策项目，选择重点控制环节，不定期地跟踪审计；对于长期有效的政策项目，应根据项目特点和自身力量，以自然年为周期，按季度划分阶段，分阶段、分时期、分步骤地开展审计。同时，要把握政策执行不同阶段的特点，予以不同程度的关注，根据审计内容合理定位审计介入深度。

（五）提升政策跟踪审计成果运用的价值

审计成果是审计机关的“产品”，是审计绩效的最终反映，如何让审计机关的“客户”对审计“产品”满意，是各级审计机关始终需要面对和解决的问题。随着政策跟踪审计浪潮来袭，社会各界对审计“产品”的要求越来越高，提升政策跟踪审计成果运用价值迫在眉睫，具体而言（如图3）。

首先，在审计披露阶段，一方面对于上级部门，要做好审计成果的上报工作，重点是提高审计报告的质量，将审计成果及时反馈到相应责任主体，使审计成果变成政策制定主体调整政策的决策依据、政策执行部门纠正政策执行的建议，促进违规部门直面问题，分析原因，完善有关政策法规，规范管理，提高效益；另一方面对于社会公众，要及时向社会公布审计成果，通过报刊、电视、广播、互联网等媒体以及发布公告、公报等形式加大对审计成果的宣传力度和宣传广度，扩大审计成果的影响。引入社会监督和舆论监督，扩大审计影响。推进审计结果公告制度，使其形成强大的舆论监督和社会监督，促进问题的解决。

其次，在问责机制阶段，应根据政策跟踪审计结果披露内容及其影响，追究相关人员的责任。通过披露被审单位相关政策执行落实效果及偏差情况；专项资金的使用和管理情况；被审单位领导干部遵守国家政策和法规情况；审计发现的违反国家规定的财政、财务收支行为及其金额大小，严重损失浪费问题等审计事项；以评价相关人员对存在问题应付的直接责任和间接责任。对于违法、性质恶劣，影响广泛人员对其追究刑事责任；对于失职、不作为行为给予行政处分。

最后，在问题整改阶段，一方面，组成审计回访小组，进行实地监督回访。采取“三个回头看”力促审计整改意见落实。一看审计决定是否执行。二看审计建议是否被采纳。三看审计效果是否明显；另一方面，尝试“三个结合”确保审计成果得到充分利用。首先，将审计的整改落实与审计实践活动的全过程相结合，坚持边审计、边整改、边规范，及时纠正违规问题，并健全完善相关制度。其次，将审计整改落实情况与审计结果公开相结合，形成审计监督与舆论监督、社会监督的合力，促使有关部门对审计查出问题进行认真整改。最后，将审计整改情况与部门绩效考核相结合，与组织、纪委、监察等职能部门密切配合，将审计发现问题的整改情况纳入部门绩效考核内容，共同推进各项整改措施落到实处。

五、未来政策跟踪审计的展望

政策审计在方法上突破传统财务审计方法的局限，综合运用专家咨询、实地调研、访谈和政策梳理四种方法。先通过政策梳理法以理清国家政策执行的相关要求和规范。再分别通过专家咨询增强审计小组学习能力以提高政策跟踪审计的专业性、权威性；通过实地调研以提高审计人员审计职业判断和估计的合理性；通过访谈法以增强审计证据的可靠性和对审计报告的支持力度。政策审计在成果运用上可从审计披露、问责机制和问题整改三阶段运用审计成果。在审计披露阶段，增强审计报告对上级的可靠性和对社会公众的相关性、可读性；在问责机制阶段，理清刑事责任和行政责任，并予以追责；在问题整改阶段，从审计决定的执行、审计意见的采纳和审计效果的评估三个方面进行，并于整改落实与审计过程、结果公开、部门绩效相结合。

因此，本文认为要让领导队伍意识到政策审计的主要目的不在于问责，而在于推动政策的执行；突破体制界限，发挥部门联动机制，让相互独立的各监督主体之间发挥合作效力；审计机关必须明确提前介入或者政策实施过程中介入的时机选择，以及介入的时间界限和间隔，以提高审计的效率和成功率。

作者单位：同济大学经济与管理学院浙江工商大学财务与会计学院

主要参考文献

1.国务院. 关于加强审计工作的意见.国发［2014］ 48号，http：//www.gov.cn/zhe ngce/ content/2014-10/27/content_9170.html。

2.郭卫兵. 关于开展政策执行跟踪审计的思考.理财.2015（8）

3.李璐. 美国财政资金的协同审计监督研究：以ARRA法案资金为例.财政研究.2013（9）

4.谭志武. 政策执行情况跟踪审计若干问题的认识——基于汶川地震灾后恢复重建跟踪审计的实践.审计研究.2012（6）

5.王平波. 我国政策执行跟踪审计基本问题研究.财政研究.2013（2）

6.宋依佳. 政策执行情况跟踪审计若干问题探讨.审计研究.2012（6）

7.徐震. 美国公共政策审计评估：分析与借鉴.审计研究.2012（3）

浙江省软科学项目“政策跟踪审计维护信息经济发展的作用机理及实现方式研究”（2016C35038）。