当前全球贸易保护主义发展新动向

陆燕+于鹏

国际金融危机爆发以来，贸易保护主义思潮始终影响着各国政府的决策。伴随世界经济贸易低增长的长期化，全球贸易保护主义压力难以消除。全球时常涌动蔓延的保护主义浪潮，已经突破传统的贸易保护框架，广泛渗透和覆盖至国际经济各领域，呈现出新动向新特点。贸易保护主义仍是制约世界经济增长的一个重要因素。抵制贸易保护主义、维持开放的贸易投资体制，有助于世界经济稳定和持续增长。

一、危机以来各国采取的贸易限制措施约七成仍未撤销

为应对国际金融危机，无论是发达国家还是发展中国家，都把采取贸易保护措施作为政府“救市”计划的组成部分，出台了许多有碍贸易流动的关税和非关税措施。目前世界经济重新走上缓慢增长通道，但各国并未大规模地放松或停止实施贸易限制措施。一方面，危机后出台的贸易限制措施多数未被撤销，仍在发挥作用；另一方面，新的贸易限制措施还在陆续出台，这使得累计起来的仍在实施的贸易限制措施总数呈不断增多之势。

2016年6月，世界贸易组织（WTO）发布关于二十国集团（G20）的例行监督报告。报告指出，自2008年以来，G20成员国共实施了1583项贸易限制措施（包括贸易救济措施），其中只有387项措施（约占25%）被取消，仍在实施的限制措施1196项。尽管G20领导人一直重申保证“维持原状”，以及“取消”现有贸易限制措施，但实际上各成员却采取了越来越多的贸易限制措施。在2015年10月中旬到2016年5月中旬，G20成员实施了145项新的贸易限制措施，相当于平均每月出台近21项新措施，高于上一份报告期的月均17项新措施，月均出台新措施数量为2009年WTO开始监测贸易措施以来最多的。整体而言，各国实施贸易限制措施的总量在持续增加。2010年10月中旬至2016年5月中旬期间，G20成员实施的贸易限制措施总量规模增长了3.2倍（图1）。日益增长的贸易限制措施的“积累”将对贸易流产生负面效应。

二、各国实施的歧视外国供应商的政策和措施多样性

自2008年以来，出于保护本国产业及就业，各国实施了很多歧视外国供应商的政策和措施，使某些市场出现了不公平竞争。全球贸易预警组织（GTA）报告列举了金融危机以来各国使用频率最高的10类保护措施及其使用情况（图2）。这些贸易措施是：贸易救济措施、国家援助措施、关税措施、当地含量要求、出口关税或出口限制、贸易融资、投资措施、出口刺激、非关税措施、政府采购等。虽然这些政策和措施没有公开地针对外国投资者，但这些政策和措施在具体实施过程中的不透明和歧视性做法都有可能对外国投资者产生不利影响。

在诸多的歧视措施中，贸易救济和政府援助这两类措施都以公平贸易为掩护，同时兼具隐蔽性和有效的杀伤性，受到各国的青睐，二者的使用量合计占全部保护措施总量的近一半。危机以来，很多国家均采取了诸如限制性进口许可和当地成分要求等影响更大的非关税措施。另外，取而代之的是各国实施的货币和财政刺激计划（包括为特定行业提供支持），其重要性明显提高。WTO最新的贸易监督报告揭示，在2015年10月中旬到2016年5月中旬期间，G20成员共实施50项新的一般性经济支持措施，其中绝大多数措施是通过各种刺激项目为制造业和农业提供支持，这些刺激项目主要但并不完全是针对出口。此外，一些国家则采取汇率政策来达到保护本国企业的目的。比如，欧盟自2009年以来的实际汇率下滑，明显地提升了本国企业的竞争力，这可以使其无需再采取过多的贸易保护措施。

三、贸易大国强化贸易救济调查执法

从近年的贸易实践看，作为限制进口的重要手段，以反倾销、反补贴和保障措施为代表的贸易救济措施被广泛运用，无论是发达国家还是发展中国家，都在加大贸易救济调查的频率。WTO统计显示，自1995年WTO成立至2014年，WTO成员共发起贸易救济调查5431起（年均272起），最终采取贸易救济措施3401起，实施率为62.6%。在金融危机爆发初期，全球贸易救济形势一度紧张。之后在贸易增长缓慢背景下，各国强化贸易救济手段的利用、保护本国产业的愿望十分强烈。2013年是全球发起贸易救济案件的一个高峰年，这一年全球共发起贸易救济调查338起，采取贸易救济措施182起。2015年上半年，WTO成员发起反倾销调查103起，反补贴调查14起；2015年全年发起保障措施17起。

贸易救济措施是WTO允许成员合法使用的进口限制措施，其正常使用并不构成贸易保护措施，但当其被过度使用或滥用时便构成了贸易保护主义措施。反倾销是各国使用频率最多的贸易救济措施。1995-2014年，全球共发起反倾销调查4757起，占贸易救济调查总数的87.6%；实施反倾销措施3058起，占贸易救济措施的89.9%。发展中国家正在成为反倾销的重要使用者（表1）。1995- 2014年，全球共发起反补贴调查380起，占贸易救济调查总数的7.0%；实施反补贴措施202起，占贸易救济措施的5.9%。金融危机以来，反补贴的使用频率和力度在明显加强。反补贴的使用者以发达国家为主，更多集中于美国、欧盟和加拿大（表1）。

美欧等发达国家一直重视贸易立法，使其实施贸易保护更加法制化、制度化。国际金融危机以来，美欧等发达国家更加重视货物贸易出口和拓展国际市场。为此，他们日益完善其贸易救济机制，不断强化贸易救济调查执法，加大对国内产业保护力度，为自身贸易增长“保驾护航”。美国商务部公布了从政府和规则调整两个方面加严贸易救济措施的建议，以寻求加强贸易保护措施的有效性。欧盟在加快贸易防御措施改革，放宽立案标准，加严反倾销和反补贴调查规则，裁决趋于严格。澳大利亚已宣布对现行贸易救济制度进行大规模改革。

四、技术性贸易壁垒是贸易保护的重要手段

随着经济发展和技术进步，技术性贸易壁垒呈现数量不断增多、覆盖范围日益广泛、扩散效应不断加剧的趋势。WTO的TBT（《贸易技术壁垒协议》）和SPS（《动植物卫生检疫措施协议》）规定了可利用的技术性贸易壁垒，成为各国限制贸易的合理手段。TBT与SPS相比，主要覆盖工业化程度较高的产品，一项指令或技术法规就可以覆盖整个行业或相关上下游产业；而SPS主要涉及食品安全、人类和动植物健康，比TBT更加具备个体差异性，指标体系也更复杂。

技术性贸易壁垒以国家或地区的技术法规、标准和合格评定程序等形式出现，要求更加复杂和苛刻，较一般贸易壁垒更难应对，因此影响也更深远。现在发达国家贸易政策的重点是环境、卫生、安全。发达国家凭借其经济及技术实力，以保护本国国民健康或保护环境等为由，不断制定数量繁多的高标准、严法规、强检测手段，采用技术性贸易措施、检验检疫措施限制进口。技术性贸易壁垒对发展中国家和新兴经济体的产品出口构成重大障碍，形成显著约束。

WTO报告显示，近年来TBT委员会提出的特别贸易关注事项数量呈显著增加趋势（图3）。特别贸易关注事项可以反映出全球TBT的使用频率和各国对TBT的重视程度。2006年以来，在TBT委员会上讨论的特别贸易关注事项呈现明显增长趋势，数量屡创新高。此外，全球SPS通报数总体也呈上升趋势，2014年10月-2015年9月，WTO成员提交SPS通报1758件，其中常规通报1596件，较上年同期增长19%；紧急通报162件，增长14%。而在1995年，全球SPS通报数仅为198件，2009年为914件。SPS通报数总量的增加，反映出全球食品安全体系水准的不断提升。发展中国家占总体通报数的68%，但实际上，美国、欧盟、日本、加拿大等发达国家和地区仍是SPS通报的主要来源地。

尽管TBT和SPS委员会收到的通报数量的增加并不意味着采取的保护主义措施更多，但近年来的通报数量不断达到历史记录水平，也从一个侧面反映出一国利用技术性贸易壁垒的程度，反映出发展中国家的技术贸易措施体系正在加紧完善之中。

五、国际服务贸易摩擦不断发展

服务贸易和服务业投资在全球经济中的重要性日益凸显。近四年（2012-2015）世界服务贸易出口额增速均高于货物贸易出口额增速。但是，全球服务贸易的发展很不平衡。受限于经济结构、服务业基础和科技实力，发展中国家与发达国家在服务贸易规模、结构及影响上都存在不小差距，这也引发服务贸易摩擦的发展。

据WTO统计，截至2016年7月1日，通过WTO争端解决机制解决的国际服务贸易摩擦共计24起，涉及的服务领域主要集中在分销服务、通用服务和金融服务。美国、欧盟、加拿大、中国和中南美洲国家是主要涉案国。其中，美国作为起诉方的频率最高，共提起案件11起。在2004年3月至2010年9月期间，中国作为全球唯一的被诉方，被诉案件6起，其中1起涉及通用服务领域，1起涉及分销领域，4起涉及金融领域。

发达国家与发展中国家在服务贸易摩擦中的角色迥异。在服务贸易诉讼案件中，发达国家多为起诉方，同时针对发展中国家的诉讼案件在不断增加。发达国家在分销和通用服务业上拥有明显优势，是此类贸易摩擦的进攻方；发展中国家出于金融开放的敏感性，金融服务开放滞后，是此类贸易摩擦的防守方。由于发展中国家服务业及服务贸易发展相对滞后，服务业法律法规不健全，制度性缺陷明显，很容易构成服务贸易摩擦案件的诉讼依据。

从服务贸易自由化进展看，因服务业发展水平差距大，发达国家与发展中国家间的分歧弥合的难度也较大。随着国际服务贸易发展，各国均有着对服务贸易进一步自由化的诉求。但是，以美欧为代表的发达国家，一方面希望通过制定较高的技术壁垒，阻止发展中国家进入本国市场，另一方面希望推进发展中国家的市场开放，以推动它们的信息服务、咨询服务、金融服务等高端服务业的对外输出。相比较而言，发展中国家更希望推动自身具有比较优势的传统服务贸易如运输、旅游以及自然人流动的发展。发达国家与发展中国家对服务业开放的分歧，使得未来全球服务贸易自由化进展缓慢。

六、各种新型贸易保护措施的影响增大

全球贸易保护主义发展与时俱进，已经突破传统的贸易保护框架，新型手段、覆盖范围不断扩大。有关知识产权的摩擦就呈现上升趋势，知识产权是一个重要的边境后措施问题，发达国家利用自身在专利等方面的技术垄断优势，实施各种不合理障碍，国际知识产权摩擦日益增多。

以美国337调查为例，2004年以来，美国发起337调查日益增多，尤其是2010年和2011年发起调查56件和69件，达到历史高峰（图4）。近年来发起的调查案件数量居高不下，其中1/3以上的案件针对中国对美国出口的产品。337调查成为美国等发达国家遏制发展中国家技术密集型产品出口的重要手段。

以低碳名义实施贸易保护措施也日益增加，国际金融危机将全球经济带入低碳经济时代，而围绕资源、环境、温室气体减排等问题成为潜在的经贸摩擦新焦点。为了促进新兴的绿色和低碳产业发展，发达国家致力于推动将低碳排放纳入国际贸易规则。有关碳关税及其如何征收问题在国际间的争论已持续数年，碳关税仍在拟议中。但是，发达国家已经不断付诸行动，例如产品“碳足迹”认证、“碳标签”实施的快速发展、欧盟航空碳管制的推行等。美国一直在区域经济合作中不遗余力地推行其关于环境问题的主张，将推动达成绿色产品贸易协定作为应对气候变化行动计划的一部分。目前，在WTO和亚太经合组织（APEC）中关于环境产品的谈判已经展开。

社会责任标准贸易壁垒同样异军突起。SA8000、欧洲商界社会责任行动（BSCI）等是关于企业社会责任方面的标准与规范，其执行对各国特别是发展中国家出口贸易存在明显的负面影响。劳工问题涉及一国的经济管理体制、社会体制乃至意识形态，是一个非常敏感且具有争议性的问题。发达国家一直在推广其关于劳工问题的理念和政策主张，试图将劳工标准引入贸易协定。美国等12个成员的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）文本和美欧的《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》（TTIP）谈判都将劳工标准作为谈判内容，就贸易与劳工问题设定相关规则，并试图对多边规则形成示范效应。尽管遭到发展中国家的强烈抵制，但劳工标准成为发达国家实施贸易保护主义新的重要工具，劳工权利成为限制许多发展中国家扩大出口的一个因素。

七、依托于自贸协定（FTA）实施区域性贸易保护

在WTO多边贸易谈判进展艰难下，全球范围内双边和区域自贸协定激增。据WTO统计，截至2015年10月15日，全球区域贸易协定（RTA）累计达265个，其中覆盖商品和服务贸易的有127个，仅覆盖商品贸易的有137个，仅覆盖服务贸易的有1个。绝大多数国家参与了一项以上的区域贸易协定。从区域贸易协定（RTA）的全球分布看（图5），欧洲占全球已生效RTA的21%，为签署RTA最多区域；接下来是东亚（16%）、南美洲（11%）和独联体地区（11%）。从发展动向看，这些地区都在进行新的自贸协定谈判。其中以TPP协定、TTIP以及“区域全面经济伙伴关系协定”（RECP）等谈判最引人注目。

区域贸易安排对国际贸易关系的潜在影响力正在显现。区域贸易协定不仅在数量上迅速增加，且其覆盖范围和深度不断扩展和加强，有的已经超越WTO，改变了有关边境措施与边境内措施的贸易规则。总体看，目前RTA中涉及的条款内容包罗万象，既包括WTO规则中已有的贸易救济措施、SPS、TBT、知识产权、争端解决等内容，也包括WTO规则中尚未涉及的竞争政策、电子商务、环境问题以及劳工标准等。在现实中，一些自贸协定对协定外国家的产品歧视和排斥较多，形成规则壁垒，产生的贸易转移效应较大，可能影响协定外国家在自贸协定成员国的市场份额。利用区域经济一体化，在成员间降低贸易壁垒、促进了区域内自由贸易发展的同时，对区域外的贸易伙伴则构成新的贸易壁垒，这实际上也是一种贸易保护主义。

在新一轮国际经贸规则重构中，有些区域贸易安排只从维护发达国家利益角度制定的规则，这将从根本上打击和束缚后起国家的产业竞争力，同时推动贸易保护主义向边境内延展，催生出新的贸易保护措施。在边境后规则上，由于涉及到国内各种政策、机制、体制甚至制度性问题，特别是涉及到利益格局的重新调整问题，这实际上将提高对非成员国的贸易投资壁垒，有可能诱发新的经贸摩擦和实施贸易歧视做法。比如，“竞争中立”是美国近年在国际经贸领域推行的新概念，他试图通过竞争中立规则创立和调整国际经济法规则，将国有企业置于多边规则的规范之下。“竞争中立”等规则条款的提出和制定，是一种高层次上的战略博弈，也是制造未来潜在经贸摩擦的前提条件，催生新的保护主义。

总之，贸易保护主义是一种政策取向，是一种战略行为，其实质是“以邻为壑”，即以损害别国利益为代价保护本国产业。大量研究及证据表明，贸易保护不但不会提升优化本国的经济运行结构和效率，还可能导致连锁反应，造成全球福利损失，降低全球范围内资源配置的效率，削弱企业竞争力和创新动力，只能在较低水平上提高潜在产出。同时，实施贸易保护主义措施将恶化贸易环境，加剧贸易摩擦，金融危机以来，反对贸易保护主义成为各种国际经贸会议都被提及的话题。不久前在上海举行的2016年G20贸易部长会议上，各成员重申了避免贸易保护主义举动的后危机时代承诺，相信这一承诺也会在G20杭州峰会得到肯定，但是否能够真正落实，值得观察。