土地确权下的土地整治PPP模式研究综述

王军尚

摘要 概述了传统土地整治模式，引入土地整治PPP模式，通过文献综述，论述了土地整治PPP模式的特点，分析了采用土地整治PPP模式进行土地整治工作的应用前景及存在的问题。结合目前土地确权、市场经济等政策，阐述了发展PPP模式对土地整治发展前景的影响。

关键词 土地整治；PPP模式；土地确权；土地流转

中图分类号 S29 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）09-249-02

Abstract The traditional land consolidation modes were reviewed.Through literature reviewing， the features of land consolidation PPP mode were elaborated， the application prospect and existing problems were analyzed.Combined with land ownership， market economy policies， effects of PPP mode on development prospect of land consolidation were discussed.

Key words Land consolidation； PPP mode； Land ownership； Land transfer

在可供耕地不足且質量不高，自然资源有限而又频频遭遇自然灾害、各种污染的情况下，保障人口粮食安全是多年来我国政府一直非常重视的问题。我国虽然领土面积大，但是能够适宜农作物生长的土地面积有限，多数耕地分布零散不集中。合理利用耕地、未利用地、建设用地等，对土地资源进行高效利用是当前土地整治的基本目标。土地整治是依法对农村地区低效及不合理利用的田、水、路、林、村进行综合治理，提高土地利用率和产出率的土地利用活动，包括土地整理、土地复垦、土地开发等[1]。笔者在总结土地整治分类的基础上，综述了土地整治PPP模式的特点、应用前景及存在的问题，为我国土地整治的进一步发展提供参考。

1 土地整治分类

我国当前土地整治模式分类方式有4种，即地域特征、待整治土地利用类型、土地整治目标、土地整治运作方式[2]。同时，土地整治可分为不同的整治模式，如土地整治委托-代理模式[3]；李彦忠等[4]根据重庆市实际情况提出了农业产业发展土地整治模式、新农村建设土地整治模式等6种土地整治模式；江苏省村庄土地整理项目中有“整村推进”的模式、“公寓化、社区化”模式、“缩村腾地”模式等。国外的土地整治中，对市地进行整治主要分为政府主导型、土地所有者主导型、规划主导型等3种模式[5-6]。

2 土地整治中的PPP模式

2.1 土地整治PPP模式的提出

土地整治既需要技术又需要资金的投入，目前我国土地整理项目经费主要依靠政府解决，资金的来源与支出主要有：新增建设用地有偿使用费，专项用于耕地开发整理；非农业建设经批准占用耕地的，按规定缴纳的耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当按规定缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。

当前，我国急待整治的土地存量较大，单一依靠政府很难满足需求。因此，解决土地整治资金、技术、管理问题是当前土地管理者所面对的新课题。各地积极探索土地整治运作模式，将项目运营或者经济管理模式与土地整治相结合，进行土地整治模式创新。就土地整治资金方面来看，目前土地融资创新的模式有：BuildOperateTransfer模式（BOT模式）、土地资产证券化、土地整治基金以及PublicPrivatePartnerships模式（PPP模式）[7]。其中，BOT模式的最大特点在于有特许经营权，而特许经营权是土地融资项目的核心，但是，企业依靠政府政策优惠来进行发展对企业具有局限性，对土地整治规模、创新模式发展具有单一性。土地资产证券化是由于土地本身具有的资产特性使其具有可抵押担保特性，可以吸引社会资本，但在土地权属不明确的情况下极易发生债务纠纷。PPP模式不同于其他几种模式，PPP是公共部门与私人企业合作模式，是政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作的形式[8]。它更加明确政府、企业之间的责任、权力与义务。PPP模式能够更好地整合市场资本，拓宽政府融资渠道，在整个项目的运作管理中各自发挥优势，有效地解决项目在规划、施工、后期维护等各方面工作中分别发挥政府、企业优势。当前，土地作为资本进入市场进行流转正在各地进行中，因此，基于土地流转与确权政策文件的影响下，从经营管理模式上应用PPP模式是土地整治的新方向。

2.2 土地确权与土地整治PPP模式

土地整治是一项庞大又复杂的工程，既需要政府的财政投资、也需要相关的人力、技术等。未开发利用耕地开垦、自然灾害土地修复、煤矿复垦、居民点整治等工作的开展使得政府资金大大超过财政预算，特别是在当前经济下行压力之大的情况下，土地整治工作急需引入社会资本。土地整治引入社会资本通常有市地整治，即通常所说的土地一级开发整治；提升耕地质量的农地整治[9]。因此，基于PPP模式进行土地整治对土地整治的质量、进度都有极大帮助。同时，政府的政策变化对土地整治也有非常大的影响。2014年《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》和2011年农业部等6部门《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》等文件的出台开始了土地确权工作，还有2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

确权是农村管理工作、土地制度改革工作的基础，农村土地整治的健康发展受制于这项基础性工作。土地流转向农村种植大户、农村专业合作社或农业企业集中，吸引整合优质资源，促进耕地面积有效增加、人口集中居住、产业集聚发展，这些恰恰与土地整治的主要目标相得益彰，推动了土地整治。土地确权和土地流转相关政策文件的相继出台，对土地整治工作的进展一方面从政策方面进行了有力的保障，另一方面使得土地整治模式的发展更加市场化、国际化。在土地确权與土地流转面向市场化的这个发展契机，对于土地整治来说积极探索新模式，是土地整治工作向前迈进的大好时机。除了能够引入社会资本、技术、管理经验外，通过土地整治也能够带来经济价值、生态价值、社会价值，以及创造生态文明[10]。

当前全国各地正在积极探索适合当地发展的土地整治PPP模式，特别是在土地确权和土地可流转的情况下，PPP模式既可以减轻政府财政压力，又可以为营利性企业或非营利性企业发展带来商机，提供良好的发展契机。同时，在资金、技术、管理方面、以及风险性上政府和企业合作可以达到“双赢”。例如，拿到土地开发权的企业将开垦整治好的土地大规模进行农业经济作物的种植、发展农业加工厂、物流运输等一系列农业生产。既可以解决农村劳动力剩余的问题，又能盘活地方经济，使得在当前经济条件下，发展内需，带动经济。对于农村居民点整治[18]、城市旧房改造、城中村拆迁等问题的土地整治也是目前土地整治关注的问题。这些土地大部分属于建设用地，对于拆迁整治后的土地可以经过土壤改良成为可用耕地，也可以作为城市建设用地占补平衡的后备用地。

2.3 土地整治PPP模式应用探讨及前景

欧盟委员会将PPP分为了3类——传统承包项目、幵发经营项目和合作经营项目，其存在3大特征——伙伴关系、风险分担和利益共享[11]。所以，PPP模式最大特点在于政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险[12]。在项目管理上有政府和企业共同管理；在整治资金中有国家和地方政府投资、银行融资；而银行的融资上有政策性银行融资、商业银行融资、集体资产折股融资。项目管理的风险必然存在，但在风险分配上应由对风险最有控制力的一方（即政府部门）控制相应的风险，企业承担的风险程度与所得回报相匹配承担的风险要有上限[13-14]。

PPP模式可应用于各行各业，PPP模式目前应用于城市基础设施，如北京地铁4号线的修建、国家体育场“鸟巢”的修建[11，15]。在土地整治中对于PPP模式的应用案例较少，相关研究有汪战等[16]的以长沙县为例的农村土地综合整治研究；申树云[7]的上海某地土地整治项目。在土地整治项目管理中，关于成本、利润、风险，采用PPP模式，对政府预算资金的有限性、技术管理的不足，急需引入社会资本、管理、技术等问题的解决有益，而且在基础设施领域应用融资模式可以加大对私人投资的吸引力度减轻公共财政的压力[12]。2015年重庆市首次运用PPP模式开展土地一级整治项目，付家河流域综合整治项目采用PPP模式。因此，土地整治PPP模式正逐渐被政府、企业所接受。

2.4 土地整治PPP模式应用中存在的问题分析

PPP模式的运营中存在的问题主要有：项目融资风险、项目任务分配不清、责任体系不明确、项目管理体系混乱。

大多数学者对项目融资风险、风险承担进行了研究[17]，该研究重点在于讨论项目管理中存在的问题。在项目经营管理中往往容易产生以下问题：政府、盈利性企业、非盈利性企业工作主体目标不明确，责任分配不清晰；项目运营过程中对于突发情况缺少监管和应急措施；技术团队资质达不到项目要求标准。针对这些问题，相关部门应尽早采取有效管理措施，降低风险。

任何一种管理经营模式都具有风险性，PPP模式也不例外。特别是对于土地整治工作，因土地权属问题的风险性，无论对于政府还是企业在项目开始时都需要严密思考方案和慎重决策，很多学者也对土地整治工作的风险性做了相关研究[19-20]。在风险较大的情况下，政府使用PPP模式进行土地整治时应将掌握整个合同和风险的控制权，以免对国家、农民、企业产生较大的财产损失。开展土地整治PPP模式带来的相关问题还要在大量的实践应用中进一步发现、探索，在整治工作中总结各地方经验，找出适合我国国情的发展模式是每一位土地工作者的责任。

3 结语

PPP经营模式已经大量应用于我国许多行业，但是在土地整治这方面的经验积累比较缺乏，因此土地整治PPP模式在合理运用PPP经营模式优势的基础上，对我国土地整治的发展具有推动作用。

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