公众参与，农村土地整治破冰之举

王宁 杨鑫

【摘要】农村土地整治是增加耕地数量和提高耕地质量质量的重要途径，是坚守十八亿亩耕地红线的重要手段。然而，近几年农村土地整治暴露出诸多问题，究其原因，主要在于公众参与度不高，利益得不到保障，权利得不到主张，积极性得不到激发。提高公众参与度，是解决农村土地整治问题的关键之举。

【关键词】农村土地整治；存在问题；公众参与

耕地是人类赖以生存和发展的宝贵资源。随着经济和社会的迅速发展，各项建设占用了大量耕地，耕地保护面临着严重的挑战。因此，农村土地整治作为增加耕地数量、提高耕地质量的重要途径的地位举足轻重[1]。

农村土地整治是指对农村地区低效利用和不合理利用的土地，通过田、水、路、林、村综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件和生态环境的土地利用活动[2]。然而，农村土地整治并没有达到预期效果，公众参与度不高成为其最大绊脚石。

1、国内公众参与农村土地整治现状

国内进行的农村土地整治中，虽然有一定程度的公众参与，但是参与方式局限“自上而下”政府主导的被动参与[3]。总结目前公众参与农村土地整治现状，主要表现在：一是公众参与范围窄。参与环节主要局限于前期准备阶段，主要是规划编制阶段和规划审批阶段[1]，未延伸到项目全部阶段。二是公众参与方式单一。参与方式主要为政府召集的座谈会及规划设计单位的民意调查，参与对象主要是当地政府官员及村干部，农民群众很少参与，很多时候表现为“例行公事的参与”[4]。三是公众参与主动性和积极性差。项目大部分为政府投资，代表的利益很大程度上被政府控制，公众合法权益得不到体现，利益得不到保障，人们认为农村土地整治是政府行为，事不关己，没有参与的主动性和积极性[5]。四是信息反馈渠道不畅通。缺乏直接地信息反馈平台，公众表达意愿只能层层上报，既费时又费力，最后只能选选择放弃。

2、农村土地整治存在问题

由于公众参与机制不完善，公众参与度不高，近几年农村土地整治暴露出一些问题。

2.1规划设计不详细，变更调整频繁

科研、规划阶段，规划设计单位往往走马观花，既没有深入现场了解实地情况，也没广泛征求公众意见，设计过分理想化，盲目追求“田成方、路成网、渠相连、林成行”标准的工程布局，不仅忽视了当地自然条件，也忽视了当地群众意愿，导致规划与实际脱节。有些规划工程与当地地理、水文条件不相符而无法实施，有些规划工程甚至违背当地群众意愿，群众不配合而无法推进，直接导致了原规划设计需要按照实际实施情况进行变更调整。

2.2施工监督不到位，质量存在隐患

实施阶段，因宣传力度不够，公众对项目认知少，认为事不关己，加之没有有效地激励措施，公众参与施工与监督的积极性不高，即便有觉悟高的群众，也因为没有话语权，反映问题渠道不畅等问题，无法行使监督权利。项目区涉及面积大，范围广，施工部位零散，公共监督缺位，仅仅依靠建设单位和监理单位很难完成施工阶段的全程、全方位监管[3]，加上监理队伍素质良莠不齐，工程质量得不到切实保证，安全存隐患。

2.3建设内容不适用，基础设施闲置

当地群众是受益主体，也是使用主体，最了解当地的自然环境，也最清楚自己的需求。然而，农村土地整治往往没有让广大群众参与到进来，没有广泛听取群众意见，只遵守了规范、标准，遵照了当地政府意见，忽略了群众心声，导致一些基础设施无法使用而闲置。

2.4后期管护不得当，利用效率低下

工程移交后，公众没有参与项目建设，没有最大程度的受益，所以管护意识淡薄，缺乏积极性。虽然明确了村委会的管护主体，但是由于村委会人员少，资金短缺，很难履行管护责任，导致工程得不到很好的管理和维护，甚至遭到人为的破坏，直接影响到工程的使用寿命和利用效率。

3、公众参与各个环节，是解决农村土地整治问题的关键

农村土地整治是一项为民办好事，办实事的“德政工程”、“民心工程”，要做得更好，更到位，公众参与是必不可少的环节。只要保证公众切实参与到各个环节，许多问题迎刃而解。

3.1参与可研立项，思路更加清晰

项目选址时，由国土、财政、农业、水利等部门专业人员组成调研组，深入现场踏勘，广泛走访群众，了解实际需求，与当地农业、水利专家共同确定初步规划思路，认真编制可行性研究，报告完成后，经相关部门专家论证通过，公示无异议后，方可上报立项。

3.2参与规划编制，规划更加科学

为使设计更加科学合理，规划编制前，召开社区、村庄群众代表参加的座谈会，充分征求群众代表关于建设内容的意见。规划编制单位实地调查项目区现状，与项目区群众深入交谈，了解公众意愿，结合现场实际及公众意见编制规划设计及预算，完成后，组织当地政府、社区和村庄群众代表进行评议，反复讨论、修改，形成最后成果，经相关部门专家进行评审论证通过，公示无异议后，方可上报。群众全程参与规划设计，建设内容更加科学合理，最大程度的满足群众需求。

3.3参与招标投标，程序更加透明

项目施工与监理全部公开招标。项目批复后，政府采购和招标投标管理办公室组织在相关媒体或网站发布招标公告，面向社会公开招标。开标邀请相关部门及项目区群众代表全程参与监督，做到阳光操作、公开透明。

3.4参与施工监督，建设更加高效

项目实施，优先让各村群众参与实施并支付工资，足不出村就能得到收入，提高了公众参与积极性，保证项目顺利实施。各村选派威信高、责任心强的群众担任质量监督员，监督工程施工，保证工程质量。在项目区设立宣传栏，公开项目管理人员及材料价格信息，设立规划公示牌，公开工程内容及位置，接受社会公众监督。群众的积极参与为项目顺利实施打下坚实的群众基础。

3.5參与工程变更，内容更加合理

规划设计批复后严禁私自变更调整建设内容，确需工程变更的，按照程序组织申报，经相关部门及群众代表论证通过，公示无异议，上报备案后，方可实施，建设内容更加合理合规。

3.6参与后期管护，效益更加长久

后期管护，是发挥项目作用和功能，延长使用期限的关键环节。按照“谁使用，谁受益，谁负责”的原则，建立切实可行的管护制度，明确管护主体、管护任务和目标，多方筹措管护资金，调动各村、群众对工程管护的积极性，使管护措施落到实处，确保项目工程设施发挥长久效益。

4、结语

农村土地整治作为增加耕地数量和提高耕地质量的重要途径，发挥着耕地占补平衡，坚守耕地红线的重要作用。新时期下，增加耕地数量、提高耕地质量的同时，改善农村生产生活条件和生态环境，为农民增产增收，成为农村土地整治的新任务。公众参与已成为农村土地整治的重要部分，有效地公众参与可以监督政府行为和维护公众利益，可以增加项目的科学性和可操作性，可以保证程序规范和确保工程质量，可以激发广大群众责任感和积极性。公众参与到项目的各个环节，成为解决农村土地整治问题，发挥项目长久效益的关键措施。

参考文献

[1]洪土林，王艳华.公众参与土地整治的必要性[J].河北农业科学，2009，13（11）：111-112.

[2]中华人民共和国国土资源部.TD/T 1033-2012 高标准基本农田建设标准[S].北京：中国标准出版社，2012.

[3]徐欣，宋振华，李宝丽.如何加强农村土地整治中公众参与度[J].中外企业家，2015，（2）：243-244.

[4]王文玲，阚酉浔，汪文雄，杨钢桥.公众参与土地整理的研究综述[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011，（3）：71-74.

[5]杜源泉，杜静.土地整理公众参与机制研究[J].山东国土资源，2008，24（5）：43-46.

[5]陆捷.浅析土地整治存在的问题及解决措施[J].大科技，2011，（8）：51-52.