轻装上阵 转型升级国办印发《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》

阮小林

轻装上阵 转型升级国办印发《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》

阮小林

编者按：今年的6月28日，国务院办公厅印发了《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，《通知》自发布以来，引来整个行业乃至全社会的巨大反响，究其原因是建筑行业保证金制度长久以来一直是建筑施工企业的一块巨大负担，各项保证金加起来高达企业年利润的10%，还对企业承揽项目造成了诸多约束。《通知》的发布，极大地减轻了企业负担，从《通知》中我们可以看到其有多方面的积极作用，一是减轻企业负担，二是规范市场，三是争取了转型升级的空间。

2016年6月28日，国务院办公厅印发了《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（以下简称《通知》）， 《通知》从七个方面，提出了清理规范工程建设领域保证金的具体政策措施：

一、全面清理各类保证金。对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消。对取消的保证金，自本通知印发之日起，一律停止收取。

二、转变保证金缴纳方式。对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳。

三、按时返还保证金。对取消的保证金，各地要抓紧制定具体可行的办法，于2016年底前退还相关企业；对保留的保证金，要严格执行相关规定，确保按时返还。未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向建筑业企业支付逾期返还违约金。

四、严格工程质量保证金管理。工程质量保证金的预留比例上限不得高于工程价款结算总额的5%。在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，建设单位不得同时预留工程质量保证金。

五、实行农民工工资保证金差异化缴存办法。对一定时期内未发生工资拖欠的企业，实行减免措施；对发生工资拖欠的企业，适当提高缴存比例。

六、规范保证金管理制度。对保留的保证金，要抓紧修订相关法律法规，完善保证金管理制度和具体办法。对取消的保证金，要抓紧修订或废止与清理规范工作要求不一致的制度规定。在清理规范保证金的同时，要通过纳入信用体系等方式，逐步建立监督约束建筑业企业的新机制。

七、严禁新设保证金项目。未经国务院批准，各地区、各部门一律不得以任何形式在工程建设领域新设保证金项目。要全面推进工程建设领域保证金信息公开，建立举报查处机制，定期公布查处结果，曝光违规收取保证金的典型案例。

《通知》中还要求，各地区、各部门要加强组织领导，制定具体方案，强化监督检查，积极稳妥推进，切实将清理规范工程建设领域保证金工作落实到位。各地区要明确责任分工和时限要求，并于2017年1月底前将落实情况报送住房和城乡建设部、财政部。住房和城乡建设部、财政部要会同有关部门密切跟踪进展，加强统筹协调，对不按要求清理规范、瞒报保证金收取等情况的，要严肃追究责任，确保清理规范工作取得实效，并及时将落实情况上报国务院。

保证金额度巨大

为什么企业对于保证金的清理拍手称快？因为其涉及金额巨大，而且在操作过程中往往发生不规范行为，保证金难以退还。

据住建部政策研究中心研究员李德全介绍，在建设单位和相关部门管理过程中，采用先让施工企业以现金方式缴纳一定数量的保证金，待工程完工达到相关要求予以退还的管理手段，以其手段硬、管理简单、有后续制约的特点，被建设单位、各相关管理部门越来越多地采用。然而，由于没有规范的管理，致使工程建设领域保证金种类不断增加，形成了收取名目繁多、占用资金数量巨大、企业不堪重负的现状。

据相关调查结果显示，保证金大多数是以现金形式缴纳的。收取保证金一方逾期不归还、以种种理由拖延归还、拖延后不支付任何资金占压成本的情况在各地不同程度存在。在建筑市场资金面紧张、建筑业企业被拖欠工程款数量大、又有大量保证金被占压的情况下，此问题成为建筑业企业生死攸关的大问题。

据《第一财经日报》报道，一些强势的招标方，甚至会收取报名保证金，比如规定只有10亿以上才能报名，这完全是不规范不合理的做法，甚至借此来阻止一些竞标企业。

在6月17日的国务院政策例行吹风会上，住房和城乡建设部副部长易军介绍说，目前工程建设领域，除了依法依规设立的履约保证金、投标保证金、工程质量保证金及农民工工资保证金之外，各地设立的保证金多达24种。从前一段时间对部分省市调查的情况，以及对七家央企调查情况来看，全国的总体情况是，各类保证金的总额占到企业年营业收入的10%。通过对七家央企的了解和统计，他们缴纳的各类保证金，仅2015年度就高达3116亿元，占了他们营业收入的11.3%。全国加起来，每年的保证金都能达到上万亿。

保证金额度巨大，《通知》的出台将极大地减轻企业负担，无形中增强了企业的竞争力，促进了企业的健康发展。

转变而非撤销

保证金取消后，施工企业自然是满心欢喜，但公众自然担心没有保证金将如何对企业进行约束？

首先，《通知》并非免除了所有的保证金项目，投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金等仍然保留。同时，首次规定了未按规定或合同返还保证金的，保证金收取方应向被收取方支付逾期返还违约金。这一规定体现了对在建筑市场交易中处于弱势地位的建筑业企业的保护。

其次，《通知》中第二条明确指出，将推行银行保函制度来替代现金方式缴纳保证金，这也是一种国际惯例。引进第三方金融机构，对企业双方，不管是业主，还是施工企业，都是一种约束，是一种担保，促进了信用的管理。施工企业银行保函作为工程担保的一种形式，是指银行向业主开具独立的书面保证文件，是银行对施工企业正常履行合同规定的义务所做的担保。国际上常见的保函主要有投标保函、履约保函、预付款保函、维修保函等。银行在综合评估施工企业业绩、信用和实力等基础上，向业主保证施工企业能够按照合同条款的规定履行相关责任和义务，并在施工企业违约时向业主提供赔偿。据了解，工程担保制度起源于美国公共投资建设领域，至今已有100多年的历史，许多国家、国际组织和行业协会都要求工程承包商在承揽工程时提供保函。如美国要求10万美元以上的政府工程项目，承包商必须提交工程担保。工程担保的担保人一般是银行、开展担保业务的保险公司和专业担保公司。其中，银行由于具有较高的可信度和较强的抗风险能力，其开具的银行保函被大多数国家采用，广泛应用于工程建设活动中。一般银行只收取保函金额千分之一的手续费，比企业从银行贷款利率要低得多。

同时，为了引导行业健康发展，鼓励优秀企业，将实行农民工工资保证金差别化缴存。即对于一定时期工资支付良好，没有工资拖欠情况的企业，给予保证金减免待遇。这样，保证金制度更加集中指向有拖欠工资行为的企业，这类企业不仅需要缴纳，还要适当提高缴存比例。实际上也就是一种信誉评级，变向地增加了具有不良行为企业的违规成本，为优秀的企业创造了一个良好的竞争环境。

积极落实《通知》精神

保证金制度存在已久，很多企业关心此项改革落实到位需要多久？

2016年7月1日，住建部、财政部、人社部联合召开贯彻落实《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》电视电话会议，住房和城乡建设部部长陈政高指出，各地要用3个月时间，在国庆节前全面完成清理任务；要确保“一个项目不落、一个企业不落”地保质保量落实；住建部门要和财政部门、人社部门紧密配合，形成合力，全力推进。

据《中国建设报》报道，为贯彻落实《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》精神，切实减轻企业负担，降低制度性交易成本，为企业发展营造良好环境，住房和城乡建设部与财政部联合下发通知，要求各地切实做好清理规范工程建设领域保证金有关工作。

通知要求，在8月15日前重点查清本地区应取消的保证金种类、保留的保证金中未按规定或合同约定返还的项目等情况。对取消的保证金，收取单位应立即退还，9月底前确保全部退还到位。对保留的保证金中逾期未返还及超额收取的部分，收取单位应在今年年底前返还完毕，并按约定向建筑业企业支付逾期返还违约金。对保留的保证金中未到返还时限的，要采取有力措施，确保到期按时返还。推行银行保函制度，完善相关管理办法。加快工程建设领域信用体系建设，加大信用信息公开力度，推进守信联合激励和失信联合惩戒，建立监督约束建筑业企业的新机制。

住房和城乡建设部于7月10日起，组织督查组进行重点督查。对落实文件精神不到位以及整改不力的单位，尤其是政府投资项目和国有投资项目的主管部门，将向相关省级人民政府通报。各地住房和城乡建设主管部门要向社会公布投诉举报电话和信箱，对落实文件精神不到位的单位和违规收取保证金的典型案例，在建筑市场监管与诚信信息发布平台上公布，并通过新闻媒体曝光。

至目前为止，四川、海南、广东、河南、陕西等诸多省市住房城乡建设相关部门都下发了落实《通知》精神的文件，积极推进落实这一项改革措施。

从2013年开始，国务院便极为重视建筑行业的发展，以往不论是《绿色建筑行动方案》还是推进建筑工业化，都是从宏观层面的指导性意见，而此次《通知》却是实实在在减轻企业的负担。从住房和城乡建设部发布2015年建筑业发展统计来看，从2014年开始建筑行业不论是各项增长率还是投资率都有所放缓，虽然下滑不大，总体量仍然维持在一个较高水平，但在国内经济下行压力加大、投资增长乏力的情况下，进行建筑行业的转型升级确实会让一些企业有些吃紧，而对于保证金的盘活，为转型升级赢得了空间。因此可以说，《通知》的发布不论是对于企业自身，还是整个建筑行业的转型都极为有利。《通知》也明确的指出，清理规范工程建设领域保证金，是推进简政放权、放管结合、优化服务改革的必要措施，有利于减轻企业负担、激发市场活力，有利于发展信用经济、建设统一市场、促进公平竞争、加快建筑业转型升级。

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1671-3362（2016）09-0018-02