我国村级环境政策末端执行模糊化问题研究

王凯凯

摘 要：针对我国农村环境政策执行效果不尽人意的现状，研究微观村落环境政策末端执行存在的问题及原因，认为“村级环境政策执行过于模糊”是影响我国村级环境政策末端执行偏差的主要原因，“村级环境政策模糊化执行”具体表现在村级环境政策目标不明确、政策内容模糊、执行和监管机构不明确以及问责机制模糊等，只有把握好政策执行模糊化的合理尺度才能保证农村环境政策的末端高效执行。

关键词：村级环境政策；末端执行；模糊化

农村环境政策执行关系到环境目标的实现程度，对农村环境保护具有十分重要的意义。农村环境政策执行是政策执行主体在组织内运用各种能力与资源，通过与目标群体之间的沟通协调与互动，将环境政策转变为现实的过程[1]。尽管近年来来我国出台了很多农村环境政策和相关配套措施，但是政策执行的实际结果却与政策制定时相差甚远，很大程度上是由于村级环境政策的末端执行偏差造成的。

随着农村经济的快速发展，农村环境问题日益凸显。改革开放之后特别是进入21世纪以来，我国农村经济发展十分迅速。根据《中国统计年鉴2015》相关数据[2]，1978-2014年，我国农业总产值有1397亿元增长到96995.3亿元，年均增长5.8%。2000-2014年，农村居民人均纯收入从2253元增加到9892元，平均增长速度为7.9%。农村经济的发展虽然提高了农民的生活水平，但是也带来了环境污染与破坏。我国40%的行政村没有集中供水，大部分村内道路没有硬化，对生活垃圾进行处理的村庄只有35%，对生活污水进行处理的行政村只有9%[3]。农药、化肥和农膜大规模使用，秸秆焚烧、污水灌溉和养殖业逐渐增多，生活污水排放、生活垃圾和乡镇工业污染成为影响农村环境的重要因素。

一、我国村级环境政策末端执行偏差分析

环境政策末端执行“偏差”是政策执行者在实施政策的过程中，由于受到主客观因素的制约，其效果偏离政策目标并产生不良后果的政策失真现象[2]。李砚忠等学者指出在环境政策自上而下落实过程中，出现了附加式执行、替换式执行、观望式执行、敷衍式执行以及公关式执行等政策执行异变现象[3]。有关我国农村环境政策执行的影响因素分析，国内学者从多个角度做了大量研究。

其一，博弈论视角认为“委托-代理关系”是影响政策执行的主要原因。宋晨认为中央和地方政府在政策执行中的“委托-代理关系”“信息不对称”以及“政策制定的不完全性”造成了农村环境政策执行异化[4]。

其二，经济学视角认为“理性经济人”是造成政策执行偏差的主要原因。村组干部作为“理性经济人”有自己的利益追求，会按照自己的理解和目的采取执行策略，使执行过程变成各执行主体之间基于自身利益的一种明或暗的博弈活动[5]。

其三，体制视角认为执行和监督机制不够完善是造成政策执行偏差的主要原因。王西琴认为我国环境政策执行力低是因为管理体制、诱导制度、监督制度以及执行主体自身建设等方面造成的[6]，我国公共政策执行失控是由不完善的政策执行机制和政策监督机制造成的。

其四，环境视角认为经济、法律、舆论环境的欠缺是政策执行的难题所在[7]。社会经济及市场经济环境欠佳、法律政策环境的欠缺、农村环保意识欠缺和未形成良好的舆论环境造成环境政策执行偏差。

二、村级环境政策末端执行的模糊化

影响村级环境政策执行的因素有很多，但很大程度上是由末端执行的自主权过大、末端执行过于模糊化造成的。“政策执行的模糊化”是指政府在政策方案、政策工具、执行机构和行动策略上表现出来的具有“诠释灵活性”“模棱两可”“宽严不一”等特性的公共管理模式[8]。尽管杉肯斯基认为“模糊”是治理困境议题的重要策略”以及罗纳德·马诺主张要通过“模糊性”来管理等[9]。但是过于模糊则会导致政策执行偏差以及执行困境，从而产生不良后果。村级环境政策末端执行过于模糊会加大政策效果的度量困难、增加上级对村组环境政策监督管理难度，给政策执行者有偷懒和曲解政策的机会，最终导致末端执行“走样”。村级环境政策执行模糊化的主要表现：目标不明确、政策内容模糊、执行监管机构不明确以及问责机制模糊等。

（一）村级环境政策目标模糊不清

中央政府制定的环境政策目标多为宏观性的。环境政策要通过中央、省市县乡政府逐级下达最终到村级，逐级传达过程中由于各层级理解偏差甚至盲目照搬或脱离实际而造成目标失真。定性的村级环境政策目标，缺乏衡量标准和程度范围的限定，给政策实施以及监管考核带来困难，最终造成政策执行的效率低下。

（二）村级环境政策内容不清晰

中央政府制定的环境政策多为方向性指导性的，具体的环境政策制定具有不完全性，乡镇级以上的政府部门的环境政策都有明确的内容规定，措施以及人员资源的分配比较详细，但是村级环境政策内容却模糊不清，往往是一项政策包含多个领域、内容交叉重叠。

（三）环境政策执行机构模糊

农村离中央较远造成政策下达模糊，更加需要强有力的环境政策执行机构，但是实际情况正好相反。以“禽畜养殖污染防治政策”的执行为例[10]，镇政府规定由村组织干部按照本村实际情况进行畜禽养殖污染政策的具体执行，然而并没有严格要求村责任到人并成立专门的行动小组，造成环境政策末端执行机构模糊。

（四）环境政策监管机构模糊

政协只有提出建议的权力，没有立法和处罚的权力[11]，国家环境保护部权力相对软弱采取口头批评，很难进行环境监督，不能有效控制环境恶化的进行。地方的行政机构系统中有1/3的地方根本没有专门的环境保护行政机关，基层地方环保监督系统很难发挥作用[12]。我国现有的多元监督体系由于体制依附性、机制不玩等缺陷未能有效发挥出应有的作用，监督乏力[13]。环境政策执行机构权力分散，容易出现末端执行的混乱。村民自发监督要承受与境污染型企业或工厂对抗所冒的风险，因而也变得越发无力。

（五）责任机制的模糊化

问责机制是责任履行的追究机制[14]，“同体问责”占主导、“异同问责”缺失的现状限制了人大、新闻媒体、公众、司法机关等作用的充分发挥。村组干部业绩考核以经济指标为主，对于环境问责没有明确规定。村组干部为了自身的政治前途而忽视环境保护，甚至纵容某些企业的环境污染行为，使环境政策不断被扭曲。

三、创新农村村级环境政策末端执行模式

环境政策末端执行太过模糊化会导致政策执行偏差，完全精确化的政策执行不符合现实情况，因此需要一个能够适度合理把握模糊化程度的政策执行模式，使农村环境政策执行过程中既可以因地制宜的发挥地方积极性和体现地方特色，又能不至于过于模糊而造成政策执行偏。

（一）合理优化政策目标和方案

模糊性是政策的固有特性[15]，模糊性在政策领域只有程度大小的区分，因此将政策模糊性控制在合理的程度对于政策执行具有关键作用。目标和方案制定应遵循SMART原则[16]，SMART原则是世界银行及许多部门和组织普遍遵循的评价指标体系涉及准则。Specific：目标和方案必须科学切忌模糊；Measurable：目标和方案必须具有较强的可操作性、现实可行；Time bound：有明确的时间节点，实施和考察游明确时间界限；Relevant：目标方案要贴近现实；Attainable：目标方案可落实，资源可获得。

（二）创新村级环境政策实施机制

农村环境政策从制定到执行必须经过合法化过程，环境政策的体制环境与法制完善程度起着十分重要的作用[17]。村级要实现环境政策有明确负责的村组干部人员，并成立专项行动小组，在村组之间设立专门的流动监察站，定期对村组对环境政策执行情况调查监督，对环境政策执行做到连片规范管理。

（三）优化村级技术及电子信息环境

鼓励工厂企业进行技术创新，加强环境价值评估以及环保宣传培训。加快推广电子平台建设及信息公开，实现村庄信息全覆盖，实现信息互通、资源共享。加快信息技术在环保检测和高耗能监测领域的应用，提高环境信息透明度，使企业迫于信息披露压力采取环境友好型行为，高度关注自身生产的清洁程度、环保行为、产品的安全指数以及环境投资方面的成本效益分析等内容[18]。

（四）强化监控和问责工作

环境政策执行中，监控乏力和问责不明的现状亟待改善。需要从法律上明确政策执行监督主体之间的职能界定、层次关系以及监督程序，实现相关监督机关能够独立开展工作，让环保机构从执法机构转变为服务机构。充分发挥网络及电视媒体的独特优势，加快舆论监督立法工作，规范并发挥舆论监督的有序作用。

（五）增强村民基层环保力量

村民的支持配合对环境政策的执行发挥重要作用。针对目前农户普遍存在的知识水平不高、“搭便车”思想和组织化程度低下的状况，要加强村民的思想教育，提高村民自治水平和环保意识。日常村务管理与监督要充分体现村民意愿，培育民间环保组织，发挥环境政策末端的监督作用，促进农村环境的良好发展。（作者单位：北京航空航天大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 陈振明，公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003，168.

[2] 张锐连，姚峰.农村环境污染现状及环保体系构建[J].辽宁农业科学，2014，05：38-40.

[3] 李砚忠.公共政策执行梗阻的博弈分析及其对策组合—以环境污染治理政策执行为例[J].中共福建省委党校学报.2015.08：11-16

[4] 宋晨.从中央与地方政府博弈的视角看环境政策执行的异化[J].太原师范学院学报（社会科学版），2009，05：44-45.

[5] 王春福，有限理性利益人与公共政策[M].北京：中国社会科学出版社，2008，36.

[6] 王西琴，李蕊舟，李兆捷.我国农村环境政策变迁：回顾、挑战与展望[J].现代管理科学，2015，10：28-30.

[7] 陆新元，熊跃辉，曹立平，张胜.对当前农村环境保护问题的研究[J].环境科学研究，2006，02：115-119.

[8] 许文惠，张成福，孙伯英.行政决策学.[M].北京：中国人民大学出版社，1997，76.

[9] 唐雪敏.我国地方政府公共政策执行力存在的问题及对策思考[J].今日中国论坛，2013，13：234-235.

[10] 刘汉成，夏亚华.现阶段我国农村环境污染状况、经济学解释及政策建议[J].农村经济与科技，2015，06：42-44+99.

[11] 黄晗.地方政府与中国环境政策执行困境分析[J].北京行政学院学报，2013，04：14-18.

[12] 郭俊华，陈铭萱.我国节能减排政策执行阻滞及其消解对策研究——基于博弈论视角的分析[J].太平洋学报，2011，11：65-73.

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[14] 莫勇波，公共政策执行中的政府执行力问题研究，[M].北京：中国社会科学出版社2007，126-128.

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[16] 徐治立.科学治理多元参与政策理念、原则及其模式[J].中国人民大学学报，2011，06：23-30.

[17] 张淑君.生态行政模式下环境政策制定和执行的创新[J].南京师大学报（社会科学版），2010，04：46-51.

[18] 王光远.管理控制与内部受托责任审计[J].财会月刊，2002.05：3-4