国家审计与权力运行监控问题研究

程安林

【摘要】就国家审计构建而言，国家审计是政治经济环境的产物，体现了特定环境对国家审计功能的基本要求。国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为，从而将审计的作用从经济领域提升到完善权力运行和监督权力机制的政治层面，在此政治背景条件下，我们研究国家审计在权力运行监控的基点和形式，并提出完善国家审计对权力运行监控的建议。

【关键词】国家审计权力监控监控基点监控形式

【中图分类号】F239.44

党的十八届四中全会后发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）正式提出全面推进依法治国的改革目标及重大任务，提出要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，明确了“审计监督及完善审计制度”在推进依法治国目标的重要地位及重大作用，因此，我们有必要从依法治国的高度对国家审计与权力运行监控问题进行研究。

一、国家审计对权力运行监控的背景

如何提高公共资金、国有资产、国有资源问题一直是世界各国政府部门研究着力解决的重大问题之一，由于国家审计监督对公共资金、国有资产、国有资源的合理安排具有重要影响，进而影响到整个国家经济秩序的运行，因此，维护国家经济秩序、保障国家财产安全是建立国家审计的根本性目标及内容，国家审计制度作为政府对国家经济秩序行为的修正制度，主要通过约束机制和引导机制两种方式进行修正。作为约束机制，政府应将国家审计监督纳入政府宏观经济管理监督制度中，以国家审计监督目标界定国家审计行为建立及运行机制，将国家审计行为限定在资源有效配置的框架内进行，即国家审计行为必须而且只能在国家审计法规所确立的目标要素内进行，从而实现国家审计目标；作为引导机制，政府应将国家审计制度作为监督公共资金、国有资产、国有资源的理想模式，引导公共资金、国有资产、国有资源按照确立的经济秩序行为模式发展，从而促进国家审计目标的实现。“对公共资源、公共财政、公有资产等的配置、管理、使用的权力和责任，赋予和委托给了某些公共权力机构及其权力人。对于这些权力行使得如何、责任履行得如何，国家又通过法律授权给专门的机关对其监督，这个专门的机关进行的监督就是国家审计”（刘家义，2011）。因此，国家及政府部门为维护国家经济秩序、保障国家经济安全，提高经济资源配置等就应依靠国家权力构建国家审计制度等行政权力对国家经济活动进行行政性监控，国家审计监督作为一个重要的国家监督体系的重要组成部分，应以国家及政府名义，通过法律和行政手段创立、规定权利和义务，并以国家或政府强制力保证实施。特别是十七大报告、十八大报告及十八届四中全会后发布的《决定》等把国家审计对权力制约和监督写进了党的全国代表大会报告及党的决定中，这说明时代赋予了国家审计机关在加强党风廉政建设、防止腐败、加强对权力运行的监督，促进依法行政、依法治国等方面的任务，审计的作用从经济领域提升到完善权力运行和监督权力机制的政治层面，在此政治背景条件下，我们应认真研究国家审计在权力运行监控方面的相关问题。

二、国家审计对权力运行监控的基点

政府推行国家审计制度是以国家及其权力机关授予的权力对国家审计各控制主体关系进行调整，国家审计是对国家财政、财务收支和其他公共资源使用情况的审计，而公共资源的使用者是政府官员，审计监督公共资源，也就是对人的监督，对权力的监督。国家审计作为一种制度安排，是依法用权力监督制约权力的行为（刘家义，2012）。因此，国家审计监督的本质是监督人对权力的运用。在国家审计对权力监督与制约的过程中，权力运用与权利监督是一种对立统一关系。国家审计作为执法机关，通过国家立法和审计执法手段，监督拥有权力的部门、单位、岗位和个人的权力行为，使其恰当运用权力，真正达到权为民用。拥有权力的单位和个人作为权力执行的主体，要按照权力运行机制，科学、合理的运用权力，以保障经济社会系统的正常运行，提高资源配置的效率。因此，落实对权力的监督权，保障对权力的支配权，使权力在当前政治、经济运行中得到有效的制约和保护，是我国国家审计对权力进行监督与制约的基本要求。

1.权力运行监督主体的独立性

我国《宪法》和《审计法》都规定了国家审计机关应该依照法律规定独立行使审计监督权，审计机关在依法行使审计监督权过程中，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉，使审计监督具有较强的独立性。国家审计独立性的大小直接影响国家审计系统能在多大程度上实现对权力的监督和制约，“独立性是影响权力审计控制效果的关键因素，独立性越强，权力审计控制效果就越好”（董延安，2007）。在国家审计中，审计独立性是审计封闭性的具体表现，体现在审计人员的精神独立、审计机构独立和审计经费独立。从国家审计系统的封闭性角度来看，国家审计独立性将开拓对权力运行的监督与制约机制，将对权力监督的主体确定为具有独立性的国家审计机关，这从本质上决定了国家审计行使权力监督职能的客观性。

2.权力运行监督行为的合法性

“合法性是权力的前提，没有法律上的根据，不但无以行使权力，而且不存在所谓权力”（谢晖， 1997）。对权力的制约与监督不仅是国家审计的本质特征，而且是国家审计的法定职责，这是国家审计依法行使对权力进行监督的重要依据。在我国目前的审计体制下，国家审计机关作为政府职能部门，其职责范围要围绕党和政府在一定时期的工作重点来确定。党风廉政建设和反腐败斗争是当前党和国家的一项重要工作，审计监督作为廉政建设和抑制腐败的一个重要手段，应将对权力进行监督作为一项重要的法定职责。实践证明，不受监督与制约的权力必然产生腐败，因此，为了确保经济社会系统的正常运行，实现政府廉政高效，依法行政，真正做到和谐社会，就必须大力强化权力监督与制约的机制和力度。

3.权力运行监督内容的广泛性

从系统论看，国家审计是一个包括政治、经济、社会、生态和制度等的一个复杂开放式系统，国家审计是依法行使对国家权力的监督权，而国家权力的运用触及社会政治经济生活的各个方面，因此，国家审计的监督内容就涵盖了权力在社会政治经济生活方方面面的运用。在实行审计监督时，应将审计重点从过去仅对经济事项的合法性、合规性的审计，转到对权力运行的监督和制约。因为权力的滥用，不仅有可能导致腐败，而且影响社会政治经济系统的正常运行，从而危害社会。

4.权力运行监督层次的综合性

与权力制约与监督系统中的其他监督形式相比，审计监督具有监督的综合性。党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督形式都是对某一个方面权力进行监督，很难将当前经济上的违法违纪、决策失误等权力滥用的问题查清查透。而审计是对经济秩序进行全过程和全方位监督，国家审计的范围几乎涵盖了所有的权力部门，在审计监督中，既可对被审计单位，又可对直接责任人，从而便于发现普遍性和规律性问题，从宏观角度提出完善制度和政策的建议，以实施对权力的制约与监督。

三、国家审计对权力运行监控的形式

权力监督的形式是权力监督内容的外在体现，权力监督的内容决定权力监督的形式。随着审计监督内容的不断拓展和变化，对权力监督的形式也须不断发展和变化，并与之相适应。在国家审计对权力监督工作中，选择和采用什么样的监督形式主要取决于对权力监督的内容，有时还要用几种监督形式同时并用或相继运用对权力的监督，国家审计对权力监督主要有以下几种监督形式：

1.日常监督

日常监督是国家审计对被审计单位权力运用所进行的时实监督。权力运用的主要方面是支配和管理财政财务收支，权力滥用则主要表现为国有资产的损失和浪费。国家审计作为专门的监督机构，为了实现对权力监督系统的长效机制，将审计监督活动从单纯的“马后炮”审计监督，转向日常跟踪审计的“马前卒”审计监督，监督的范围从以违法违纪现象为主转为重大行为、重大决策为主的权力运用。当然，日常跟踪审计并不是要求审计人员时刻都在被审计单位现场，而是要按行政程序主线对权力的职责范围、办事程序、决策机制等各项工作情况进行审计，以规范权力运行，减少个人因素对权力运行的干预。国家审计对权力实行日常监督的形式多种多样，其主要特点有：一是广泛性和普遍性，国家审计对权力活动进行全过程、全方位的监督；二是经常性与连续性，国家审计对权力的日常管理和各个环节实行时实的监督。

2.专项监督

专项监督是由国家审计针对被审计单位某项特定权力问题而进行的监督。对权力采用专项监督形式一般有三种情况：一是在一定时期，为了贯彻落实党和国家确定的某项任务而对某项权力开展的专项监督；二是根据国务院和审计署领导的批示，对政府某项权力运用过程中存在的问题而进行的权力监督；三是国家审计机关根据年度工作任务，统筹安排的某项专项权力检查。国家审计对权力实行专项监督具有以下特点：一是专项性与单一性。国家审计对权力运用的某一项或某一个问题进行监督，一般不延伸，所以其监督的针对性强；二是即时性和时效性。国家审计对权力运用一般是依情况随时安排，由于对权力实施即时专项监督，所以其监督的时效性强。

3.专案监督

专案监督是国家审计根据相关线索对被审计单位在经济活动中权力运用问题开展的专门监督。国家审计对权力进行专案监督时应该坚持以下原则：一是国家审计机关必须遵照国家的法律、法规和政策所规定的职责、权限和程序对权力运行存在问题进行监督，不滥用审计监督检查权；二是对权力运行问题的监督，应做到事实清楚、定性准确。国家审计对违规权力实行专案审计监督具有以下特点：一是针对性与复杂性。国家审计通常针对权力违规的特定事项进行审计监督，而权力运用涉及到各种关系，使权力的监督变得更加错综复杂；二是严肃性与政策性。由于对违规权力问题的审计关系到被审计单位和当事人的法律责任、经济利益和政治声誉，因此，国家审计必须严格按照国家法律、政策进行权力审计，合理界定权力运用是否存在违规行为；三是突击性与事后性。为有效制止滥用权力问题，审计机关应集中力量，攻其不备，及时查清滥用权力的事实，从而有效地揭发并制止权力滥用行为。

四、完善国家审计对权力运行监控的建议

完善和深化国家审计对权力运行的监督机制是一个复杂的系统工程，它有赖于我国政治体制和经济体制改革的深化，国家审计应根据变化了的形势不断完善和加强对权力的监督。

（一）改革国家审计体制

我国现行审计体制属于典型的行政型体制，这种具有浓厚政府内部审计色彩的体制目前已明显限制了审计对权力的监督。由于审计体制属于上层建筑，对审计体制的改革不同于经济体制与其他行政部门管理体制的改革，审计作为一种强有力的国家权力监督机构，在对国家各种权力的制衡中起着举足轻重的作用，近年来的审计监督成果已充分显示了审计对权力运行的监督效果。因此，对审计体制的改革应与政治改革同步，我们认为，审计体制的改革必须限定在《宪法》框架内，重点对以下问题实现变革。

1.审计组织关系的变革

审计组织改革的出发点和检验标准应当有利于提高审计的独立性和权威性，从技术操作层面上看，我们可以吸收和借鉴西方国家的立法型、司法型和独立型的审计模式，根据我国国情和可行性，通过制度创新或制度移植探讨我国审计组织的模型，在人大系统逐步建立新的审计体制，以推动国家审计与立法监督相结合，逐步以立法机关的力量来推动国家审计从依赖于行政权力中脱离出来，并把政府对立法机关承担的受托经济责任的权力履行情况列为主要审计和评价的对象和内容。

2.审计人事任免的变革

现行《审计法》规定：地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的同意，这使上级审计机关对下级机关干部的任命失去控制权，因此，为了使审计机关能有效地对本级政府各部门的权力独立行使监督权，将现行《审计法》修改为地方各级审计机关负责人的任免，应在提请决定前须经上一级审计机关同意，从而加强上级审计机关对下级审计机关“人”的管理，使下级审计机关的“人”能够无后顾之忧地肩负起对本级政府各部门权力运行情况的监督。

3、审计经费来源的变革

经费是审计机关履行职责依法独立行使审计监督权的条件，《审计法》规定，审计机关履行职责所需的经费列入财政预算，由本级人民政府予以保证。审计经费如得不到保证，既影响审计工作的正常开展，又影响审计对权力的制约，造成恶性循环。因此，为了保证审计机关正常的审计经费，我们可以改进现行审计经费预算编报制度，与组织上实行垂直领导的体制相适应，经费上也实行垂直的划拨体制，中央和地方各级审计机关的审计经费单独列入国家预算，每年全国人大指派有关机构核定全国审计所需经费总额，由审计署每年从中央财政中将得到的省市县三级审计机关的经费层层下拨，彻底割断地方审计机关与地方政府和其他被审计单位的关系，从而使审计机关真正成为对各部门权力进行监督的主体。

（二）提高审计信息透明性

对国家审计来说，要发挥其监督和制约权力、防范权力腐败和反映经济运行情况、监控经济秩序的作用，就应充分披露审计信息，保证审计信息透明。审计信息的透明与否，很大程度地影响着国家审计能否充分发挥其监督和制约权力的作用，影响民主政治建设能否顺利推进。在这种环境下，提高国家审计信息透明度成为一个迫切需要解决的问题。

增加审计信息的透明度是国家审计增加对权力监督的重要途径之一，审计机关通过提高审计信息透明度使得公众能够了解政府的权力运用情况，从而激发公众的参政议政意识，提高公民权力的保护意识，有效发挥公众监督和舆论监督的作用，大大威慑权力人对权力的滥用。按照信息不对称理论，公众和政府一个作为外部人，一个作为内部人，两者就权力运用存在着信息不对称。如果这种信息不对称持续存在或严重恶化，由于双方追求的目标不一致，就会导致公众对政府的不信任，社会矛盾会进一步激化。因此，增加透明度一方面使外界对审计系统运行情况明确，从而更好地支持和配合审计工作；另一方面透明可以揭示审计系统内部存在的问题，督促国家审计系统有效行使审计监督权。只有增加审计信息的透明度，才能有效发挥国家审计通过以权制权和以民治权来监督权力的作用，以此来维护国家财产和公众利益。

国家审计的透明性主要体现在审计结果透明和审计程序透明两个方面，审计结果是审计系统的工作成果，审计结果透明使国家审计接受了社会的监督，增加了国家审计对权力监督的公正性；审计程序是控制审计质量、维护审计权威性的保证，审计程序透明使国家审计接受外界的监督，提高国家审计对权力监督的权威性。因此，应该提高审计透明度，建立强制性的审计结果公告制度，对审计报告实行“直通车”，全面反映审计情况和表达审计意见，并向社会公布，将对权力的监督置于“阳光”之下。

主要参考文献：

[1]刘家义.2011.国家审计与国家治理[N].审计情况通报（14）：08.

[2]刘家义.2012.论国家治理与国家审计[N].新华文摘（10）：20.

[3]谢晖.1997.法律信仰的理念与基础[M].济南：山东人民出版社.

[4]董延安.2008.公共经济权力审计控制效果研究[M].北京：中国财政经济出版社.

[5]张晓梅，兰蓉.2004 .国家审计结果公告：必然的选择[J].审计与经济研究（7）：35-39.

[6]审计署科研所课题组.2003.论国家审计对权利的监督[J].审计研究（5）：23-27.

[7]苏孜.2005.我国审计监督的创新对策[J].审计与经济研究（2）：45-49.