资源税改革对内蒙古能源工业的影响

牛达文

摘要：2014年12月1日，我国煤炭资源税由从量计征改为从价计征，内蒙古自治区税率为全国最高的9%，煤炭资源税的改革对内蒙古能源工业会产生重要影响。本文主要从能源工业的角度，分析了目前内蒙古能源工业发展面临的困难，以及资源税改革后对能源工业的产业结构、技术革新、企业负担等方面的影响。

关键词：资源税；煤炭；能源

一、我国资源税改革现状

我国资源税开征于1984年，是以应税的各种自然资源为对象，为了调节资源级差、保护和促进自然资源合理开发利用而征收的一种税。随后，为了与我国不断发展的社会、经济、环境承载力相适应，从2007年开始，我国资源税改革的步伐也在不断加快。随着2014年10月颁布的《关于实施煤炭资源税改革的通知》，我国新一轮资源税改革的大幕再次拉开。

此次改革的主要内容是，自2014年12月1日起开始实施煤炭资源税从价计征，同时清理相关收费基金，资源税税率定为2%～10%。资源税从价征收，就是要将税收与市场价格联系起来，不仅有助于发挥税收的监督职能，还有利于国家对自然资源市场价格的监管和调控，换言之，资源税的波动，就是市场价格的波动。煤炭资源税从价计征，会对整个煤炭及下游行业、区域经济、地方财政造成巨大影响，本文将从正负两方面分析资源税改革之后对内蒙古能源工业造成的影响。

二、内蒙古能源工业面临的困境

（一）能源结构不合理

内蒙古地区经济发展主要依靠重工业，第二产业所占比重高，能源生产和消耗以煤炭为主，一次性能源消耗量大。能源结构简单、受经济周期和市场价格因素的影响较大，所以，在恶劣的市场环境下，内蒙古地区产业自身势必会产生较大的波动，从而最终影响内蒙古地区整体的能源工业。下表为我区各类能源消费结构比重。

对比内蒙古和我国的能源消费结构可以看出，我国2005年到2012年原煤消费占能源消总量的比重基本维持在70%上下，内蒙古地区则接近90%，高出快20个百分点，而其他能源消费比重则要远低于全国的水平。例如，2012年全国的原油消费占能源消费比重为17.7%，水电及其他能发电为9.1%，内蒙古地区分别是836%和1.75%，不及全国水平的一半。由于国家政策和能源市场的原因，内蒙古地区不得不改变以原煤为主的能源消费结构，虽然近几年原煤消费所占比重呈缓慢下降趋势，但是以煤炭为主的生产、消费格局并没有发生实质性变化。

（二）产业结构不合理

内蒙古地区产业结构不合理主要表现在以下几点：首先，煤炭经济是区内不少地区的支柱型产业，加之经济、政策上的种种原因，造成了我区制造业与采掘业之间的比例严重失调，但是内蒙古以能源为主的工业结构体系，对产品只完成了上游工业的加工，并未实现高加工度化，主要依靠初级能源产品带动发展。对于制造业而言，上游产业完成的产品和资源向区外输送，由于工艺发展水平较低，下游产业产生技术断层，并且上、下游加工业间对原材料的需求存在错位，导致上、下游产业之间无法形成内在的产业关联群，产业链严重失衡。

其次，21世纪初，我国能源价格呈现暴涨趋势，以煤炭为首的原材料供不应求，很多钢铁、水泥、煤化工、电力设施等项目一哄而上，投资热造成产能过剩、重复建设等问题，近几年在能源产品价格持续下跌的情况下，经济效益难以提升、竞争力不足的企业难免面临工人下岗、关门停业、不良资产增加，甚至企业倒闭等大量问题。目前，内蒙古地区民营煤炭企业的开工率不足50%，除此之外，由于山西、陕西经过资源整合后，将会继续挤压内蒙古的低成本煤矿，区内煤炭企业的开工率在一段时间内还会持续下跌。

（三）开采方式不合理

粗放型的开采方式，带来了低成本、高产量的经济回报，同时也造成了资源浪费、开采水平低、环境污染等问题。内蒙古部分煤矿煤层较深，必须采取分层开采来避免煤层空心化，由于第一层开采完毕后需要一年以上的沉淀期，并且在开采第二层时需要很高的工艺技术成本，因此很多煤炭企业不愿采取这项技术，浪费了大量的煤炭资源。此外，很多小型煤矿，受人才、技术、资金等方面的约束，往往采富弃贫，煤炭资源回采率很低，据测算，我国煤炭的综合回采率大约在65%，内蒙古地区仅为45%，远低于国家水平。

除了资源浪费外，粗放式的开采给内蒙古生态环境带来了严重的破坏，如诱发煤层渗水、自燃，破坏植被、土壤，开采产生的尾煤和废水污染环境，矿区水均衡受到破坏等，这些触目惊心的污染和破坏若想恢复，所要付出的代价是巨大的，有些破坏是永久性的，可能永远无法弥补。

三、资源税改革对能源工业的影响

1、有利于内蒙古地区能源产业结构优化

资源税改革的目的之一就是优化产业结构，通过价格机制将资源配置给污染少、能耗低的企业，通过替代效应，促进产业链中生产要素的转变。推动产业结构优化的直接动力就是利益，以2012年为例，这一年内蒙古规模以上采矿业利润总额是1096.94亿元，其中规模以上煤炭开采和洗选业利润总额为858.55亿元，利润率高达20%以上，而我区所有规模以上制造业利润总额仅为605.34亿元，还不及煤炭企业的利润总额，利润率更是只有煤企的3-4成。行业暴利造成的过度投资和重复建设，会对煤炭企业形成“挤出效应”，改变“一煤独大”的现象，加快形成多元、多级化的现代化产业是目前内蒙古地区摆脱困境的唯一出路。

煤炭资源税改革之后，首先必然会适当拉低能源开采企业的利润，促进能源和非能源产业协同发展，可以从客观上抑制过度的投资和重复建设，促进投资合理化；其次，目前我国产能过剩的情况在短期内是难以改变的，煤炭资源税改革之后，煤炭产品的价格会回复到一个相对合理的水平，因此对于能源企业而言，它们会以此为契机，逐步向资源节约、多元化的产业结构转型；除此之外，煤炭资源税改革以后，降低了煤炭企业的投资回报率，理性的投资者会转移投资目标，这对第三产业和新兴产业而言不失为一个契机，我区的第三产业和其他新兴产业还有很大的潜力可挖，如信息网络产业、物流业、电子商务等，抓住这个机会将有利于提高第三产业在我区经济结构中的地位。

2、有利于能源工业企业技术革新和可持续发展

对于内蒙古地区能源工业企业来说，尤其是煤炭开采和消耗企业，煤炭资源税改革后会使企业的生产成本增加。从煤炭开采企业的角度来看，虽然煤炭资源的需求弹性小，税赋容易转嫁，但是由于我国目前资源定价权掌握在政府手中，并不由市场控制，因此煤炭资源税改革以来，内蒙古地区各煤种价格基本处于下滑态势，例如2015年4月，我区5500大卡动力煤的平仓价格是435元/吨，环比下降40元/吨，同比下降100元/吨。煤炭价格的下滑，造成许多中小煤矿倒闭破产，大型煤矿大幅度降薪，降低成本、优化生产工艺是所有煤企的必然选择。从长期来看，由于煤炭资源的不断减少和煤炭资源税的不断调整，煤炭产品价格上涨是不可避免的，提高开采、加工技术水平、优化运煤线路，可以降低成本，提高利润空间，企业才能存活下去；只有技术革新、更新设备，加强对煤炭资源产品的深加工，延长产业链，提升产品附加值，企业才能增强的核心竞争力。煤炭资源税的改革会刺激本已很激烈的煤炭市场，这将淘汰一批设备、技术落后的煤炭企业，激发更多的企业在技术上创新。

煤炭资源税由从量计征改为从价计征，能源开发成本的提高将倒逼能源消耗开采企业选用合理、高效的加工利用工艺，增强自身的节约意识，减少能源浪费，有效利用能源，以达到综合降低产品成本的目的：另一方面，能源开采企业和能源消耗企业进行技术革新，会减少采富弃贫的现象发生，降低环境污染，综合实现节约资源、保护环境的目的。全国政协委员、财政部财科所所长贾康指出，“资源税的改革既要淘汰掉一小部分产能落后或发展方式不科学的企业，还有让大多数企业通过技术革新和自身努力存活下来，并顺应节能降耗的新机制在市场经济环境下实现可持续发展。”

3、降低了煤炭企业负担

煤炭资源税改革实施后，内蒙古地区将煤炭矿产资源补偿费费率降为零，停止征收煤炭价格调节基金，其目的是为了降低企业税收负担。2014年我区全年煤炭产量90808万吨，按过去煤炭资源税税额标准3.2元/吨，我区全年煤炭资源税税收完成29.059亿元，煤炭价格调节基金征收标准平均为11.5元/吨，全年共计征收104.429亿元；煤炭资源税改革后，内蒙古地区税率为9%，2014年全区煤炭平均坑口价格为142.59元/吨，按此标准计算，全年应交煤炭资源税为116 535亿元，比2014年煤炭资源税从量计征及价格调节基金合计减收16.953亿元。实际上，煤炭资源税改革之前我区一吨煤炭要交的资源税、煤炭价格调节基金、资源补偿费、安全费、搬迁补偿费等合计超过了20元，改革后，每吨煤只需交12.83元资源税。

4、对能源加工业产生负面影响

能源开采业是整条能源工业链中的基础环节，资源税改革后会推动资源价格上涨，必将导致资源加工、转化产业的原材料成本提高，企业利润降低是不可避免的，影响企业的发展壮大。近几年，我区焦煤价格持续下降，焦煤企业经营举步维艰，资源税改革后焦煤的价格会产生上涨的趋势，而进口焦煤的价格却在不断下滑，并且由于价格机制会产生越来越多的替代品挤占市场，焦煤企业的经营将更加困难。另外，我区还存在很多煤化工企业，这些企业的发展取决于煤炭和石油的比价关系，从2014年开始，我国石油价格持续下跌，而煤价小幅度上涨必将提升企业的盈亏平衡点，很多煤化工企业将面临零利润甚至亏损的局面。除此之外，从长远角度来看，煤炭价格上调是不可逆的，煤价上涨将导致电价上涨，对于高能耗的有色金属冶炼业来说，原料价格和动力成本的提高必不可免，利润空间被一压再压，对企业的长期发展十分不利。