完善“互联网+”政策若干建议

张群　杨帅

[摘要]“互联网+”蓬勃发展，在销售与研发设计环节的应用已呈一定规模，但在生产制造和售后服务环节的渗透才刚刚起步。目前，“互联网+”政策体系已初步成型，但政策制定与推进仍然存在多头领导、区域统筹不足、政策体系不完善、社会力量集聚利用不够等问题。应紧密结合互联网融合、开放、共享、创新等特征，加强“互联网r政策的统筹部署，加快构建地方特色突出的“互联网+”政策体系，探索推进“互联网+”政策落地生根的新途径新举措。

[关键词]“互联网” 发展现状 政策现状 政策问题 改进建议

[作者简介]张群（1987-），女，天津人，中国信息通信研究院政策与经济研究所助理工程师，研究方向：ICT领域发展战略与产业政策；杨帅（1985-），四川蒲江人，中国信息通信研究院政策与经济研究所工程师，经济学博士，研究方向：产业经济与政策。

一、“互联网+”的发展现状与政策需求

“互联网+”是互联网创新成果与经济社会各领域的深度融合。由于不同行业、产业链不同环节技术特性、发展基础、进入门槛等差异显著，导致各类互联网技术在不同行业和环节的融合渗透程度不同。总体看，在制造业领域，目前先进互联网技术在具有突出共性网络化需求特征的领域和环节渗透水平最高，如销售、研发等环节的网络化水平已远高于生产制造环节。

（一）销售环节的网络化、数字化程度最高

大数据、云计算、人工智能等先进互联网技术的应用，催生大量电商平台、社交群落、移动APP，快速构建起大量对接市场供求双方需求的跨时空交易平台和场景。国家统计局发布的数据显示，2015年我国网上零售额达到38773亿元，同比增长33.3%。美国Forrester发布的亚太电商数据报告显示，2015年我国电商市场规模成功超越美国，成为全球第一大电商市场。

（二）研发设计环节网络化步伐加快

不同行业和领域的研发设计需求各异，但研发设计的过程和模式具有共同特征。为解决研发设计的人才、设备与准确性等问题，借助各类先进互联网技术的改造应用，催生了众包、虚拟协同设计、个性化定制等模式。其中，众包模式类似互联网技术在销售领域的应用，通过建立众包平台对接研发设计的供求双方，不同在于研发设计的供给侧是多元化且不确定的，采用竞争模式提升研发设计的供给效率和质量。未来，研发设计环节的网络化、协同化将加快向各行业领域渗透，促进研发设计资源和能力的高效整合。

（三）生产制造环节的数字化刚刚起步

目前，针对生产制造的网络化、数字化、智能化发展趋势，利用物联网、机器人、云计算、大数据等先进互联网技术推动的生产制造网络化已有显著进展，但仍主要集中在行业领军企业，而且在传统生产设备基础上实现的网络化改造更多属于网络化水平，很难实现互联网技术与制造技术的高度集成和深度融合。国内推动互联网技术与生产制造技术结合，催生的工业云、工业互联网、协同制造等模式总体水平依然较低。

（四）售后服务环节网络化程度依然不高

我国利用先进互联网技术实现售后服务质量的提升，主要集中在机械装备产品领域，通过智能传感、宽带网络、大数据分析等技术，实现机器设备运行状况、环境参数等的实时监测，并通过数据建模分析、专家诊断等方式提前预判故障风险并给出相应的解决方案。

从产业链不同环节互联网与制造业融合的进展与特征看，目前我国“互联网+”的融合渗透已经走过了初级阶段，通过市场之手在不同环节实现的融合渗透效果初显。但是，向价值链更高层级、更广范围、更深程度的融合，面临着越来越突出的专业技术壁垒、融合人才、既有制度等方面的障碍，需要借助政策的精准支持才可能实现加快突破。

二、我国“互联网+”政策体系与推进现状

根据2015年政府工作报告中提出的制定“互联网+”行动计划的工作部署，2015年7月，国家正式制定发布《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（以下简称《指导意见》）。在《指导意见》引导下，各部委和各级地方政府纷纷研究制定分领域、分区域的“互联网+”推进方案。总体看，目前全国自上而下推进的“互联网+”政策渐成体系，相关领域政策已陆续研制出台。

（一）积极研究制定分领域、分区域的“互联网+”政策

中央层面，国务院发布的《指导意见》对“互联网+”政策进行了顶层设计和总体部署。从已经制定出台的“互联网+”政策看，各部委正按照国家总体部署，结合不同领域特点和主要短板，提出各领域“互联网+”的具体目标、重点任务和推进举措。根据初步统计，目前各部委提出的“互联网+”领域十分广泛，已涵盖监管、养老服务、医疗、流通、现代农业、公共服务、旅游、政务服务、健康科技、教育生态、就业、快递等20多个领域。

地方层面，截至目前（2016年5月中旬），全国36个省/市（22个省、5个自治区、4个直辖市、5个计划单列市，未含台湾省）中，已有32个省市已经研究制定“互联网+”相关政策。其中，有26个省市直接依据国家“指导意见”研究制定了“互联网+”政策（包括实施意见、行动方案、行动计划等），有6个省市制定了推动互联网产业、经济、平台、金融等发展的相关政策，已制定“互联网+”相关政策的省市占到了全国近90%。在剩余的4个省市中，要么正在研究制定相关政策，要么虽未能从公开信息中查询到正在制定相关政策文件，但也正在积极推动落实“互联网+”行动计划。

（二）研究确定“互联网+”的重点领域

《指导意见》提出的11个重点领域、40项重点任务，为各部委和全国各地的“互联网+”政策提供了关键方向，但也在一定程度上限制了各地开阔思路、结合自身发展需求制定“互联网+”政策。从目前各部委和地方制定发布的“互联网+”政策看，多数内容直接反映了《指导意见》的重点领域，但也有一些地方结合本地产业发展特色提出相关重点领域。一是结合自身发展基础和阶段，果断舍弃不具备比较优势的领域。二是结合本地特色，新增重点领域。三是以国家重点领域为主，但突出本地产业特色。endprint

（三）探索推动“互联网+”落地的多元举措

目前看，各部委和地方“互联网+”政策中，所提保障措施主要集中在建立组织机制、缓解资金瓶颈、培养人才、培育市场主体等方面，具有创新性的措施较少。具体看，较为典型的政策举措主要集中在以下几方面。

一是多措并举破解资金瓶颈。为推动“互联网+”重点领域的加快发展，各省市积极探索多样化的资金来源。如给予配套资金支持。推行质押融资模式，引入PPP模式等。

二是加强人才引进和培养。全国各地都将人才的培育与引进作为推进“互联网+”的重要举措，人才稀缺的中西部地区尤其重视。通过各类计划、工程引进“互联网+”高精尖人才；完善人才引进优惠措施；建立各类联合实训基地。

三是注重培育和引进市场主体。中西部地区信息通信技术产业基础薄弱，缺乏市场主体的有效支撑，因此将引进互联网龙头企业作为推动“互联网+”工作的重要抓手。如降低用地、用电等成本，给予引进龙头企业一次性奖励，给予研发补助或优惠政策。

四是完善“互联网+”生态体系。借鉴国家《指导意见》的举措，各地均将数据、知识产权和信用体系建设作为推动改善“互联网+”发展环境的重要举措。推动数据开放共享，加强互联网环境下的知识产权保护，加强信用体系建设。

三、“互联网+”政策供给的主要问题

从目前我国“互联网+”政策需求和相关政策制定与推进状况看，“互联网+”政策供给还存在以下几方面突出问题。

（一）“互联网+”政策制定与推进存在多头领导问题

我国“互联网+”政策的制定与推进至少有两条主线。一方面，各地方政府均按照《指导意见》研究制定本地“互联网+”总体推进政策，地方各政府部门则分头负责相关重点领域的推进工作。另一方面，按照《指导意见》要求，国家发改委、工信部等部委分别研究制定发布了相关重点领域的“互联网+”政策，并指导地方直属部门进行政策对接与工作推进。在“互联网+”政策的两条制定与推进主线中，地方政府所属部门面临十分突出的双头领导问题，两条行政主线极可能存在政策重点与推进举措的不同要求，并进而产生“互联网+”政策科学制定与有序推进的源头性障碍。

（二）“互联网+”政策地方统筹布局依然不够

与多头领导类似的源头性问题之一，是“互联网+”政策缺乏网络时代特征与技术基础，导致整个政策的制定与推进依然是“单向”传导。当前，尽管全国各地都在根据《指导意见》和各部委分领域政策制定相应的“互联网+”政策，但是在地方“互联网+”政策的制定过程中普遍缺少央地协同，中央缺乏对全国不同地方政策制定与推进的指导，不同地方之间也缺少相互协同，导致大多数地方“互联网+”政策存在重点领域趋同、差异化发展特征不突出等问题。目前看，不论地方产业发展基础与区域资源禀赋如何，绝大多数地方“互联网+”政策都将《指导意见》中的重点领域作为本地重点，不同地方的政策同质性问题严重。如果按照既定政策推进，有可能在短期内即形成“互联网+”重点领域产能过剩问题，而对推进“互联网+”至关重要的关键基础技术、全国征信体系等依然难以快速取得突破。

（三）“互联网+”政策未形成完善体系

从目前各地制定的“互联网+”政策看，最突出的问题之一就是缺少可评估的政策目标，以及政策推进的监督、评估措施，导致政策的推进存在很大不确定性。多数地方仅在保障措施中提出要求各地、各部门“抓紧研究制定”相关行业性、专题性行动计划，“务实有序”推进政策，但却不可避免地沦为无监督、无评估、无奖惩的“三无”工作。更为重要的是，大多数地方缺乏推进“互联网+”的有效举措，尽管各地在制定“互联网+”政策时提出了诸多重点领域，但领域多、资金少、手段少的尴尬将导致政策难以落地生根，这一问题在中西部地区尤为突出。

（四）“互联网+”政策对社会力量激发不足

目前已出台的各地“互联网+”政策文件中，提出通过各种方式利用社会资源、鼓励民间参与的占比不足40%，且主要集中在利用社会力量搭建网络平台、吸引社会资本参与“互联网+”，以及网络治理、网络资源开放等。总体看，大部分地区并未明确提出鼓励社会参与“互联网+”的政策措施，在集聚利用社会资源推动“互联网+”制造、环保、监管等方面的政策措施依然较少，缺乏支持和鼓励社会力量参与“互联网+”的进出机制。

四、“互联网+”政策改进建议

下一步应围绕制造强国、网络强国战略目标，紧密结合互联网时代的融合、开放、共享、创新等特征与属性，切实研究制定不同领域、不同区域差异化的推进举措，形成体系化、透明化的政策推进目标与监督评估系统。

（一）进一步加强“互联网+”政策的统筹

“互联网+”是一项全局性、系统性的工程，离不开全国统筹性的改革探索，应当立足全局下好“全国一盘棋”，由中央统筹为不同部门、各级政府推进“互联网+”建设提供指导。一是要统筹解决好多头领导问题，建议推动地方形成单一的政策执行与推进体系，可按照部门垂直领导推进分领域“互联网+”政策的制定与执行，地方政府重点加强各项政策的推进落实。二是统筹好不同区域的“互联网+”政策重点，切实指导不同地区结合本地产业基础与资源要素禀赋，研究制定差异化的推进政策。三是统筹构建全国统一的网络基础设施、征信体系、知识产权保护、市场监管等网络基础与平台，推动“互联网+”破除行业准入、地区保护主义等体制机制障碍，推动“互联网+”与地方经济转型、产业升级、社会福利等领域的有机结合。

（二）推动完善地方“互联网+”政策

地方“互联网+”政策，必须结合本地发展基础与特色。同时，作为落实国家《指导意见》的具体政策方案，应该进一步突出可操作性、可监督性、可评估性。一是指导各地充分考虑本地资源禀赋、网络基础、产业基础、特色优势，因地制宜、合理定位、远近结合，加快制定符合区域发展需求的“互联网+”推进方案，进一步明确政策推进的时间表和路线图。二是结合地区发展基础和发展定位，制定科学的“互联网+”推进目标，突出网络基础设施、融合发展、服务体系等具体定量目标，形成可监督、可评估的“互联网+”推进目标体系。三是严格重点领域任务分工，并制定“互联网+”政策的推进评估体系与奖惩体系，集聚各方力量共同推进先进互联网技术与经济社会各领域的融合创新发展。四是做好政策实施进展跟踪与动态修订工作，及时修订不适应发展需求的“互联网+”政策内容与相关举措。

（三）支持地方加快探索“互联网+”的新途径新举措

“互联网+”对很多地方和企业而言都是新命题、新概念，从现有的“互联网+”政策来看，不少地方还没有找到推进互联网技术在各行业各领域加快融合渗透的途径和方法。下一步，还需要引导和支持各地结合地方实情，加快形成推动“互联网+”落地生根的精准支持政策。一是要重点支持探索生产制造和售后服务环节的“互联网+”新途径，鼓励各地结合本地产业特色形成重点突出的“互联网+”制造、“互联网+”售后服务新举措。二是利用各类互联网手段加快培育支撑“互联网+”的要素资源，加快探索缓解融资困境、融合创新人才困境、“互联网+”产品模式与业态应用推广的精准支持措施。三是鼓励各地深入研究本地推进“互联网+”的产业短板和政策支持短板，加快推动实现产业发展需求与政策供给能力的契合。endprint