保障房物业管理的机制创新

[摘要]当下保障房物业管理中存在诸多问题，表现为物业费筹集困难，服务质量低下，业主与物业企业沟通不畅等。从制度的视角看，问题主要源于经费筹集机制、权责配置机制、服务考核评价机制以及沟通救济机制缺失，需要通过专门的保障房物业管理立法予以解决，建构多元的物业服务经费筹集机制。明确的权责配置机制以及科学的物业服务考评机制和规范化的沟通救济机制。

[关键词]保障房 物业管理 机制

[作者简介]何静（1979-），安徽巢湖人，南京工业大学法学院副教授，博士，研究方向：工程法律制度。

一、保障房社区物业管理存在的问题

（一）物业费筹集困难，物业服务企业运转举步维艰

保障房小区居民具有特殊性，基本属于中低收人家庭，因此物业费的标准也相对较低。南京市早期投入使用的多层公寓的收费标准大约在0.20～0.40元，平方米左右，高层、小高层公寓收费标准大约在0.35～0.60元，平方米左右，新近的四大保障房片区经过测算后将物业服务费收费标准暂定为0.95元/平方米/月，这一收费标准，大约是南京市场高层小区物业价格的一半。即使收费标准不高，收费率也令人堪忧。如此低的收费标准和收缴率不仅使物业企业无法盈利，即使正常运转也难以保证。

（二）物业服务水平不高，居住环境较差

基于物业费收缴率低下的现实，物业企业如果想要继续提供服务，可行的办法只能是开源节流，尽可能地降低管理成本，结果物业公司的工作人员往往需要一人身兼多职，甚至有的物业公司经理还要承担起环卫工、水电工的职责，保障房小区的物业服务水平自然难以保证，致使保障房小区的环境卫生状况糟糕，影响居住质量。

（三）业主与物业沟通不畅，矛盾得不到及时纾解

如果在业主和物业企业之间建立起畅通的沟通渠道，或许一些矛盾可以得到有效纾解，当下通常由业委会承担着沟通职能。然而在实践中，要么小区没有业委会，要么业主对业委会运作情况不了解，此种现状导致业主虽有不满，却无处申述，结果矛盾会愈积愈深，轻则以拒交物业费的方式加以抗议，重则可能发生暴力冲突。

二、保障房社区物业管理体制上存在的问题

（一）物业服务资金的筹集机制

按照市场化运作规则，既然物业企业作为市场主体为业主提供服务，当然有权按照合同约定收取服务费用。不过，基于保障房的特殊性质，保障对象的支付能力有限，所以物业费标准较低，即使收缴率达到100%也未必能做到收支平衡，更何况收缴率也难以保证。正是缺乏规范化的物业服务资金筹集机制，导致物业公司运作资金捉襟见肘，而物业服务资金的不足又成为其他问题的内在诱因。

（二）权责配置机制

按照《物业管理条例》的规定，普通商品房小区物业企业的权利义务规定的相对明确，再辅以物业服务合同的约定，其权责相对清晰。由于缺乏专门的保障房物业管理法律规范，物业企业的行为缺乏法律指引，其享有的权利和承担的责任配置不明，仅依靠物业服务合同的约定确定，管理行为容易失范。实践中，物业企业除了负有常规的物业管理职责外，住房保障主管部门有可能要求物业企业协助其工作，承担额外的监管责任，如果物业企业未能履行职责，可能被认定为管理失位，并因此受到惩罚直至被解聘。反之，假如其尽职尽责地履行了这些职责，则存在越位的嫌疑。进而影响到物业企业正常工作的开展，降低物业服务质量。

（三）物业服务考核评价机制

目前对于物业企业的考核评价缺乏统一的法律规定，由谁考核、依据什么标准考核、考核的周期以及手段、后果等问题在立法上均处于空白状态。保障房小区物业管理除了常规服务外，还可能需要承担额外的责任，因此不能照搬普通商品房物业管理的质量分级标准。如此一来，对物业企业的考评完全由地方主管部门说了算，使得各地对于物业服务质量的评价充满随意性，存在失范的风险。

（四）沟通救济机制

根据《物业管理条例》的规定，业委会作为业主自治组织，除了可以代表业主维权外，同时还承担着沟通业主与物业双方关系的责任，业委会实际肩负着沟通与救济的双重职能。不过，在保障房小区尤其是公租房小区，绝大多数都是政府投资兴建，政府成为唯一的业主，业委会自然无从谈起，同时业主自身对于业委会也知之甚少。有些公租房小区成立了类似业委会的“承租人委员会”，代行业委会的职权，在一定程度上确实发挥了沟通作用，但是此类组织由于在法律规范中并未有相应规定，关于其法律地位、职权职责等均不甚明确，从而在实际运作中师出无名。需要强调的是，一般的研究只关注到业主权利救济问题，我们认为实际上“救济”应当是双向的，应当包括对物业企业权利的救济。

三、保障房社区物业管理机制的建构

应当制定专门的《保障房物业管理条例》，根据保障房小区的特点作出针对性的规定，没有特殊规定的事项可以参照普通商品房《物业管理条例》执行。具体来说，未来的立法中应当配置以下几项管理机制：

（一）完善多元的物业服务经费筹集机制

首先，物业费是最主要的经费来源。对于自有型保障房，与普通商品房小区一样，由业主缴纳物业费。对于租赁型保障房，根据现有相关立法，可以将物业费纳入租金之中，由保障房管理单位收取租金后，按规定提取物业费给物业企业。考虑到业主的支付能力，标准由主管部门测定公布，但应当根据市场情况动态调整。

其次，政府应当酌情给予财政支持。关于财政支持的方式，包括税费的减免、财政资金补助等，直接补贴的对象为物业企业。政府对物业企业的资金补贴除前期给予物业公司进场启动资金外，还可以对后期的物业管理实行“以奖代补”的方式，通过对物业服务企业的考核监督，确定物业服务企业的奖励标准，以督促物业企业提高服务质量。

再次，授权物业企业开辟多元的筹资渠道。例如，开发利用保障房附属的商业设施获得租金收益，构建综合信息平台为商家发送商品和服务的资讯收取广告费，还可以利用保障房小区的富余劳动力采用“汗水入股”的方式节约服务成本，即居住人可以以出力的形式参与保障房的物业管理，物业企业可对富余的劳动力进行培训，合格后安排提供保安、保洁等服务，以此冲抵物业费。endprint

当然，不管是政府直接给予的资金补助，还是通过其他渠道筹集的资金，物业企业都有义务公开收支情况，接受主管部门和业主的监督。

（二）明确权责配置机制

物业企业的权责分为两部分：一是常规的安保、卫生、绿化等服务内容，可以参照《物业管理条例》的规定；二是属于保障房小区个性化的事项，如业主收入变动情况、是否存在出租出售等违规使用情况需要物业企业进行监督。这些权责同时也是对其服务进行考核评价的主要参照标准。

与物业企业的权责相对应，业主的权责也分为两部分，即常规权责和特殊权责。前者和普通商品房小区业主类似，包括按时按量交纳物业费，服从物业企业正当的管理规定，履行物业服务合同等义务以及监督物业企业工作，向业委会投诉甚至要求解聘物业企业等权利，后者则属于保障房小区业主特有的义务，如接受物业企业的监督，如实申报收入变动情况、住房使用情况等。

（三）建立科学的物业服务考评机制

首先，考评的主体。实践中对于物业服务质量的考评主体做法不尽一致，一般包括业主（承租人）、政府主管部门，还有的包括业委会、社区居委会以及建设单位等。我们认为，物业服务本质上属于民事行为，所以对其质量的评价应当由服务的接受方即业主进行，同时考虑到保障房的保障属性，物业企业除了常规的服务之外，往往还承担着对保障对象的监管责任，这部分义务是否正常履行，当然应该由政府主管部门负责考核，所以将考评主体设定为业主和政府主管部门（通常为街道物业科）较为合适。

其次，考评的标准。考评的标准主要包括法律规定和合同约定两方面的内容。一方面，考核物业企业是否依法提供服务，法定义务如安保、绿化、照明、环境卫生等履行情况是否达到法律规定的标准；另一方面，对照物业服务合同，考核物业企业是否履行了合同约定义务。需要强调的是，如果单个业主与物业订立了提供个性化服务的合同，该合同不应作为考评依据。

最后，考评的实施。一是关于考评的周期。周期过长或太短均不太合适，过长对于物业企业缺乏约束力，太短既看不出物业企业的工作成效，也会增加物业企业的负担，我们认为一年考核两次，6个月进行中期考核，年底进行年度考核较为适宜。二是考核的组织。中期考核由业委会组织，年终考核相对更为重要，宜由政府主管部门出面组织，既减轻了政府主管部门的工作压力，也使考评富有层次。三是考评的方式。为了使利益双方更易接受考评结果，由政府主管部门聘请第三方机构独立进行较为妥当。考评时可以采用面向不特定对象的问卷调查、访谈、实地考察等多种手段，但要做到定性和定量相结合。四是考评结果的运用。一方面，考评结果必须公开，调查机构负责接受业主和物业企业双方的质询并作出解释，如果对于其解释不满，可以向主管部门提出异议，由主管部门裁决，必要时可以另行委托调查机构重新考评。另一方面，对于考评结果的运用需要区分中期和年终考核做不同规定。

（四）规范沟通救济机制

保障房小区物业管理立法中应当重新构建沟通机制，尝试搭建多层次的沟通机制，一层是在小区成立业委会（或承租人委员会），承担着类似于普通商品房小区业委会的沟通职能，同时设立社区管委会作为第二层次的沟通渠道，当业委会无法协调业主与物业企业的关系时，可以由业委会交由社区管委会出面沟通。除了承担沟通职能外，社区管理委员会还承担救济职能。endprint