美国智库学者眼中的亚投行

文/刘颖 韦磊

美国智库学者眼中的亚投行

文/刘颖 韦磊

亚投行设立的原因

自中国提出建立亚投行的倡议后，美国智库专家就不断地分析中国倡议，以及亚投行具有强大吸引力的原因。纵观智库专家的分析，他们多数是从国际社会现有金融机构、金融秩序存在的不足、缺陷等方面分析的。在具体分析中，智库专家主要从以下角度分析：

第一，中国倡导创立亚投行的动机是通过构建新的机构推动新国际秩序的建立，从而改变自己在现有国际经济秩序中的不利地位。不少专家认为，中国经济实力逐年增长，但是在现有的国际经济秩序中，特别是在现有的诸如世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等国际金融机构中，中国的话语权并没有得到相应的提升。因此，中国试图通过构建新机构来改变这种不利状况。拉吉·德赛（Raj M. Desai）等人指出：“亚投行的成立，是由于美国拒绝改革布雷顿森林体系，即第二次世界大战后以美元为中心的国际货币体系。中国经济不断增长，但是其在美国主导的国际货币体系中的话语权没有与之俱进。”罗伯特·卡恩（Robert Kahn）明确表示：中国倡议建立亚投行是对现有国际机构的一种不满，也希望借此在亚太地区发挥主导作用。美国乔治城大学的埃里克·富滕（Erik Voeten）表示：中国利用双边对外援助推进自身政治利益，但它在亚洲开发银行和世界银行相对有限的投票权排除了多边路子。

也有专家从成立亚投行对于中国自身的发展和国际地位提高的角度，分析了中国推动亚投行成立的动因。史汀生中心的孙云（Sun Yun）认为：虽然面临诸多挑战，但中国政府仍会继续谋求优先发展亚投行。因为亚投行的成立符合中国的国家利益，可以扩大中国的影响，促进建立民主的国际经济新秩序，使中国的投资组合更为多元化，推动出口，抬高中国作为世界大国的声望。阿里·维内（Ali Wyne）提出：中国倡导亚投行表明中国想要塑造一种有利于其和平复兴的亚太地区秩序，利用贸易和投资将邻国更紧密地吸引到自己的轨道中，与此同时加快军事现代化，这样就可以在必要的时候通过硬实力确保自己的利益。

第二，现有的金融机构无法满足亚洲发展的需求。有智库专家认为，现有的国际金融机构无法满足亚洲国家基础设施建设对于资金的需求，这推动了亚投行的创建。伯格斯滕（C. Fred Bergsten）指出：现在的世行、亚开行并不能满足亚洲国家对基础设施投资的需要，而且近年它们的重点也早已转移到其它地方，因此亚投行才有必要。拉吉·德赛等人指出：“亚洲面临着巨大的基础设施建设资金需求，而亚投行应运而生，解决资金需求问题。……现有的世界银行、亚行等国际多边机构都没有办法满足这个资金的需求。否则，亚投行也不可能获得世界这么多国家的支持和加入。实际上，美国正在向快速发展的亚洲各国发出信号：我们无论何时也不会增加政府投资以满足你们急切的发展需求；我们也将阻止我们控制的其他组织增加对亚洲的投资；最后，我们将破坏其他人通过其他方式资助亚洲发展。既然如此，亚洲各国政府只好加入亚投行。”

第三，国际社会现有的金融机构本身存在诸多问题。不少专家分析了目前国际社会中的诸如世界银行、国际货币基金组织、亚洲开发银行等金融机构的缺陷，由此说明亚投行创立的必然性。杜大伟（David Dollar）认为：“现有的多边发展银行并不完善”，“问题在于，它们对政策措施繁复的审核和修改过程”，具体表现在，他们“‘闻风险色变’、官僚风气严重”。卡内基国际和平基金会的黄育川认为，世界银行、国际货币基金组织以及亚洲开发银行等，已展开认真的努力来建立效率和响应度更高的准则，但其进展缓慢得令人难以忍受。他以自己在世行工作的经历说明：无论是管理层还是工作人员，都觉得世行要求的标准以及许多操作流程太过官僚、成本高、不适合应对借款客户的实际需求。此外，还有专家指出，美国在原有的国际金融秩序中享有了太多的权利、现有国际金融机构贷款的条件过于苛刻。丽贝卡·廖（Rebecca Liao）认为：这些布雷顿森林体系的产物让美国有过大的话语权，而且要求受援助国接受西方的经济和政治体制。

还有专家从正面论述了亚投行对于原有金融机构缺陷的克服，从而说明了亚投行成立的必要性。丽贝卡·廖认为：关于成立亚投行，“中国承诺让发展中国家有更多的表决权，并且不干涉它们的内政。这些承诺能否兑现是一回事，但美国应该认识到，这些承诺是有分量的”。埃里克·富滕指出：“事实可能清晰表明亚投行与20多家多边开发银行中的大多数银行不同，因为该银行在提供贷款时提出的治理和环境要求很少。”

第四，发达国家加入亚投行既是为了利益，也是为了在新机构中发挥更大的作用，引导亚投行向着自己希望的方向发展。罗伯特·卡恩认为：对这些欧洲国家而言，与其袖手旁观，不如参与进来，以确保亚投行的运营与其他国际组织保持一致。同样，新机构也被寄予希望，希望其能率先与其他多边组织合作开发项目，消除有关亚投行内部管理的初步担忧。伯格斯滕在谈到有分析人士认为英国高估了作为亚投行创始成员所能得到的利益时，指出：“加入亚投行收益绝对会大于投资，是一个值得的投资。”正是基于这些分析和判断，杜大伟认为：“随着越来越多发达国家及发展中国家的加入，亚投行推出优良政策保障的可能性也越来越大。”

亚投行的影响

亚投行的倡议及其创建是近期国际社会的一个重大事件，其不仅对急需基础建设资金的亚洲发展中国家产生了巨大影响，而且对当今世界的主要大国都构成了影响，同时对国际秩序、格局也会带来诸多影响。对此，智库专家都给予了分析。

第一，亚投行的成立对美国以及西方国家的影响。智库专家指出，虽然美国政府曾极力劝阻其盟友加入亚投行，但是，其后诸如英国这样的发达国家纷纷加入。因此，在亚投行这个事件上，美国外交遭到了一次重大挫败，中国成功地分裂了阵营，使美国陷入了孤立。罗伯特，卡恩指出：“奥巴马政府曾努力打消了很多国家加入亚投行的想法，在这种情况下，英法德意这几个美国传统盟友加入亚投行的决定就显得尤为重要，显示了美国对亚投行的立场正陷入空前孤立。”勒高尔（Philippe Le Corre）认为：这次亚投行之争证明了中国的确能够从内部分裂西方国家阵营；美国在这次加入亚投行事件中的外交是失败的。也有专家提出了不同看法。伯格斯滕认为：总体上讲，美国与这些国家的关系仍然很好。

第二，对发展中国家的影响。鉴于现有的国际金融机构在为发展中国家，特别是亚洲的发展中国家提供基础设施建设资金方面的缺陷，智库专家普遍认为亚投行的设立将有助于发展中国家获得基础设施建设的必要资金，从而有助于这些国家的发展。同时，智库专家也认为，在这个过程中，中国也将获得其预期的利益，并提升中国对外投资的透明度。肯尼思·拉波扎（Kenneth Rapoza）指出：“有了亚投行，中国就能资助发展中国家的基础设施建设，而这些国家将来会购买更多的‘中国制造’商品，或是生产中国品牌的产品。中国对基础设施的投资需求可以指望越南和马来西亚，甚至印度。印度新政府的‘印度制造’政策正在鼓励中国企业在印度北部建立制造业基地。这些基地的产品或许需要输送给印度各地的客户，或是需要用飞机运到新加坡，然后通过海运送到澳大利亚消费者手中。亚投行将对该地区现有的两家重要开发银行形成补充。亚洲开发银行的大多数资金都是投给基础设施项目的。”哈佛大学经济学和公共政策学教授、前国际货币基金组织首席经济学家肯尼斯·罗戈夫（Kenneth Rogoff）认为：中国已经开始向发展中世界注入大量资金了，尽管渠道常常很不透明。如果亚投行能让一部分中国的发展援助变得正常并让中国接受发达国家成员的监督，那么亚投行的存在倒是一件好事。

第三，对国际秩序的影响。关于倡导和创建亚投行的影响，智库专家还探讨了其对于国际秩序的影响。有学者认为，亚投行的创建对美国主导的国际际秩序，特别是国际经济秩序构成了严重挑战。肯尼思·拉波扎认为：中国提议设立的亚洲基础设施投资银行就是一种最强大的软实力；亚投行与新开发银行一道对布雷顿森林体系的机构构成直接挑战。对外关系委员会的帕特里克（Stewart M. Patrick）认为，亚投行事件不仅仅是一个外交挫折，也是对二战后美国领导的国际秩序的沉重打击；它也揭示了1945年以来奠定了多边体系基础的西方团结完全被磨损了。拉吉·赛等人也认为：亚投行明显是对美国、欧盟和日本主导的传统体制的挑战。

也有专家认为，人们夸大了亚投行对于现有国际秩序的挑战，亚投行并没有对现有秩序构成颠覆性挑战。对此，主要有三种观点。其一，不确定论。罗伯特·卡恩认为，亚投行对于现有国际金融秩序的影响是不确定的。他说：亚投行是其他现有国际金融机构的有益补充，还是有力竞争者？目前还没有定论。如果协议能达成，那么亚投行与世界银行和亚洲开发银行一起，共同为项目提供融资就很明智；随着亚投行的快速扩张，标准弱化、项目选择不当、为借款国俘获等风险也会随之加剧。其二，不会改变目前的国际金融秩序，但是亚投行是现有秩序改变的信号。伯格斯滕强调：并不会因为亚投行的出现而改写目前国际金融秩序。但必须说，这是一种信号：一方面说明包括中国在内的新的经济力量正在改变国际秩序；另一方面说明中国对于现有结构感到不满，所以才会自己建立新的机构。其三，没有动摇现有秩序论。埃里克·富滕认为，尽管在美国反对声中拥有美国主要盟友的支持，但中国主导的亚投行并不像有些人所认为的对现有全球经济秩序构成根本挑战。因为，拼拼凑凑的双边及地区贸易协议没有取代世界贸易组织提供的市场进入机会；中国也没有动机破坏联合国安理会；仍然存在牢固的相互依赖因素把中国的利益与世界经济和政治机构绑在一起；中国当然会把其经济影响力转化为政治影响力，但从中期来看，它大部分时间最可能在现有全球体制架构之内而非之外这样做。约翰·霍普金斯大学社会学系助理教授孔皓峰（Ho-fung Hung）也认为，对于亚投行的担心高估了一个政府主导一个多边机构可以得到的影响力。他指出：创建亚投行不是北京主宰世界的尝试，而是自己强加给自己的制约，是对其十多年来大力推行双边计划打退堂鼓。中国越是通过多边机构，即使是它缔造的多边机构，来进行其国际投资，它主宰一切的风险就越小。

亚投行发展的未来

鉴于创建亚投行具有重大的影响和意义，因此智库专家对其未来发展也进行了分析。智库专家主要集中于亚投行发展过程中可能遇到的困难、挑战、风险等，以及如何建设好亚投行等问题展开分析的。

第一，亚投行可能遇到的挑战、困难和问题。黄育川认为：最困难的部分是创建一家开发机构，既要顺应其亚洲借款者的多样化需求，又要顾及来自欧洲和其他地区的众多出资国对治理问题的关切。肯尼斯·罗戈夫认为，亚投行存在的风险主要有：在治理能力低下、腐败横行的国家，有一种倾向是过高地估计大型基础设施工程所带来的经济效益，过低地估计偿还贷款所带来的长期的社会成本，根本不考虑许诺的收入是否已实现；中国版的基础设施发展模式能否输出到全世界还远未可知。

与多数学者不同的是，孙云将关注的焦点转向了亚投行对中国构成的挑战。她认为，这些挑战包括：首先，亚投行的身份会给中国带来麻烦。在遵守投资基础设施建设项目竞争规则和收回贷款之间，亚投行应如何实现平衡？其次，在贷款决策上亚投行还是要小心谨慎。原因有：相对于中国想要填补亚洲基础设施市场上的资金缺口的宏伟目标，亚投行支持的项目规模不宜过大；亚投行提供的贷款可能达不到借贷的预期。再次，中国政府也已经意识到尽管中国是最大的股东，但由中国控制亚投行的决策制定并不现实。因此，“亚投行的标准和规则会将中国推向两难之地，如何既坚持高标准又能做出切合实际的决策？”“最重要的一点，截止到目前亚投行还没有一个稳固的融资模式”。

第二，如何建设好亚投行。对此，智库学者一方面从亚投行自身的发展运作角度进行了思考；另一方面他们从西方国家应该发挥作用的角度提出了意见。

首先，亚投行自身建设的努力方向。黄育川根据自己的分析具体提出了影响亚投行树立“正确标准”的三个要素。其一，世行等多边机构都有一个常驻董事会，包含20名乃至更多的执行董事，代表他们各自的国家或国家集团。亚投行董事会应该像所有大公司和大银行一样，只定期开会盘点政策和提供指引。其二，发展业务已越来越注重将工作人员派驻到业务所在地。亚投行可考虑派遣几名核心人员到世行或亚开行现有的地方办事处工作，这不仅能提高效率，也能融汇各方经验。其三，那些旨在避免或减轻发展项目负面社会和环境影响的保障政策引起的关切，理应获得关注。亚投行的目标不应是降低标准，而应是制定更加合理的标准。大原则是逐渐告别需要遵守过于僵化的规则的法律框架，转向一种考虑结果的、更加基于风险的策略。肯尼斯·罗戈夫从亚洲的发展中国家需要什么样的援助这一问题出发，提出了亚投行未来发展的方向。他认为，如果是以直白的补助而不是最终需要偿还的贷款形式来提供，那么发展援助的效果会更好；如果亚投行把自己看作是主要充当知识银行而不是融资机构，那么它就可以提供真正的额外价值。

其次，西方国家在亚投行发展中应该发挥的作用。曾任美国驻亚洲开发银行代表的陈天宗（Curtis S. Chin）就西方国家如何引导亚投行的发展提出了自己的意见。陈天宗认为：其一，人员是力量。股东必须清楚亚投行将如何从日本、欧洲和美国在其他地方所做的工作中吸取经验教训和进行改进。其二，标准很重要。一个真正独立的评估部门将是至关重要的，同样重要的还有一种在没有满足标准时让借方和银行负责的程序。少数股东将必须要求拥有一种可以在董事会可能会例行公事式批准之前、及早影响政策和左右项目借贷建议的手段。其三，别被美好承诺欺骗。小股东们要争取获得影响决策和放贷的手段，以免“橡皮图章”董事会放水。其四，透明度是从上层做起的。亚投行可以向世界银行和亚洲开发银行展示如何通过让管理层遵守财务状况披露规则来做到真正透明。其五，保障措施也很重要。

综上所述，由于近年来亚洲在世界经济发展中的重大作用。随着中国国际影响力及其对世界经济发展贡献的增强，亚投行作用的发挥将会越来越强。但是，美国政府针对亚投行所采取的态度、政策，无疑是违背这一趋势的。因此，出于维护美国国家利益考虑的智库专家，对其进行了批评。在这种情况下，美国政府必然会对其关于亚投行的态度和政策进行调整。目前，智库专家较多的则是关注亚投行如何更好地发展，更好地发挥作用等问题。为此，智库专家也在不断分析亚投行可能遇到的困难、挑战等。这都说明美国政府必将日益重视亚投行，其政策必将发生调整。因此，有专家明确预言：“美国最终会改变主意，选择加入亚投行。这只是时间的问题。”

（刘颖系国际关系学院公共管理系副教授，韦磊系中共北京市委党校党史党建教研部副教授；摘自《国际论坛》2015年第4期）