全球气候治理中的中国地方政府

文/马丽

全球气候治理中的中国地方政府

文/马丽

国家的气候治理战略需要地方政府去具体落实，因此，中国地方政府不可避免地进入到全球气候治理这一议题中来。然而，中国地方政府在全球气候治理中面临不少困境。

中国地方政府参与全球气候治理的困境

第一，中国地方政府参与全球气候治理面临身份困境。长期以来，气候治理被认为是一项由中央政府来处理的全球性问题，地方政府没有这方面的职权，相关专职机构的设置体现了这种困境。2008年6月，为加强应对气候变化工作，在中央政府层面，国家发展改革委成立了应对气候变化司，负责相关政策制定、国际谈判、能力建设和清洁发展机制的实施等工作。为做好上下衔接，多个省区市开始进行对应的行政职能机构的建立。应对气候变化工作的省级政府行政职能机构建立主要有两种做法：一种是在省发改委下设立新的应对气候变化处；第二种更为常见的做法是在原有部门的基础上加挂应对气候变化处的牌子，实行“一套人马，两块牌子”。在一些省份，应对气候变化处的工作主要是行政性事务，务虚的成分比较多。造成工作务虚的原因与地方政府在气候治理方面的责权有着很大关系：首先，气候变化司以国际谈判为主要内容，而省级政府发改委气候变化处无法与此职能对接；其次，国家对气候变化司没有大的资金扶持，因此下级的对口单位缺少资金；再次，在清洁发展机制方面，国家发展改革委承担着项目审批的职责，省级政府发改委气候变化处不参与审批管理；最后，温室气体清单编写的技术含量高，省级政府能力不足。在这样的背景下，省级政府应对气候变化处开展的工作，更多意义是行政性执行上级主管单位和本级政府交办的关于应对气候变化方面的事务。

第二，中国地方政府参与全球气候治理面临地方党政干部任期制困境。中国对党政领导干部实行任期制。从客观上看，气候变化作为全球面临的重大风险，在较长的时间尺度上将会对我国的大多数地区带来不利影响。然而，地方党政干部在具体一个地区的任职时间相对于气候变化问题而言极为有限，气候变暖在短期内并不会对地区经济社会发展产生明显的阻碍作用，几乎不会影响地方党政干部的政绩。从这个意义上讲，气候变化与地方政府的关系比较薄弱，气候变化与任期制下的地方党政干部的关系更为薄弱。

第三，中国地方政府参与全球气候治理面临气候治理成本困境。一般认为，一个经济体的碳排放量与其经济产出水平呈正相关关系，减少温室气体的排放会对经济增速带来负面的影响。因此，在传统的认识中，减缓气候变化是和地方政府的利益相悖的。有研究指出，当二氧化碳减排率为0%～40%时，GDP的损失率在0%～3.9%之间，二氧化碳减排会对经济增长和就业带来不利的影响。除了碳减排与经济增长之间的矛盾，气候治理还需要大量的直接资金投入。各省区市已设立了节能专项资金，对节能降耗进行大量资金投入。仅能效投资一项，“十一五”期间地方财政的投入就达529亿元。为满足“十二五”能效投资的资金需求，还需要地方财政投入1025亿元。

全球气候治理中的中国地方政府角色

（一）节能减碳约束性指标的政策执行者

中国地方政府在参与全球气候治理中的困境使其在气候治理中首先扮演了中央政府政策执行者的角色。

“十一五”以来，中国的气候治理是以节能减碳工作为核心展开的。2006年3月，中央政府提出“十一五”期间单位国内生产总值能源消耗下降20%左右的目标。2011 年3月，中央政府提出“十二五”期间单位国内生产总值能源消耗下降16%，单位国内生产总值二氧化碳排放下降17%的目标。节能减碳约束性指标制定之后，中央政府将其分解到31个省级政府，并明确要求各省级政府将节能减碳指标进一步向下分解，纳入各级政府的经济社会发展综合评价和地方官员的政绩考核中。节能减碳政策成为近十年来中国地方政府执行最严格的公共政策之一。

在节能减碳目标责任制的具体执行上，地方政府主要开展了以下两项工作。

第一，节能减碳指标的进一步分解和目标责任书的签订。节能减碳目标责任制的基本特征，是节能减碳指标从中央到省、再从省到市、从市到县的层层分解。除了向地市级政府分解指标外，部分省级政府还通过向三大产业划定指标来确保本省任务得以完成。第二，对节能减碳工作的考核。在目标责任制的运行中，指标的分解是和指标完成情况的考核紧密联系在一起的。中央政府陆续出台了《单位GDP能耗考核体系实施方案》《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》等文件来规范对省级政府的节能减碳工作考核。目标责任制对中国地方政府的节能减碳行为而言，其约束是真实有效的。

在指标层层分解和考核的压力下，地方政府采用了各种方法来保障节能减碳指标的实现，如建立专项基金、淘汰落后产能、调整能源结构、增加森林碳汇，等等。这些工作除了当地经济转型的需求外，也可以部分视为压力型体制下地方政府为完成节能减碳任务而采取的配套措施。

随着节能减碳目标责任制的实施，各级政府的节能管理制度和温室气体控制制度得以确立，地方政府的节能降耗工作和温室气体控制工作也取得了很好的量化成效。根据国家发展改革委和国家统计局发布的公告，除对新疆另行考核外，全国其他省区市均完成了“十一五”中央政府下达的节能降耗目标任务，有28个省区市超额完成了任务。“十二五”期间，全国单位国内生产总值能耗在2011年下降2.01%，2012年下降3.61%，2013年下降3.7%，2014年下降4.8%，中国地方政府在其中做出了切实贡献。

（二）从国际市场到国内市场的碳排放权交易管理者

1968年，美国经济学家戴尔斯提出排污权交易理论。通过排污权交易，减排成本高的主体可以购买排污指标降低成本，减排成本低的主体可以出售排污指标获得收益。这一市场经济手段能够充分发挥市场的资源配置作用，实现污染控制成本最小化。

中国地方政府参与碳排放权交易始于《京都议定书》形成的碳交易市场。《京都议定书》规定，承担量化减排任务的发达国家可以通过清洁发展机制这种灵活履约机制来履行减排义务，主要方式是发达国家向发展中国家提供资金和技术，购买二氧化碳减排量。中国地方政府对推动清洁发展机制的实施有着普遍的积极性。一些省市致力于清洁发展机制项目的推广工作，并成立相应的高级别领导组织和协调组织。一些省级政府还提出了本地清洁发展机制的量化目标。在中央和地方共同推动下，早在2006年底时，中国即成为全球最大的可核准的温室气体减排量的提供者。随着欧盟碳交易市场因经济下滑带来的价格下跌，且欧盟不再接受中国2012年底之后注册的新项目产生的减排量，中国从单边参与碳交易国际市场转向了大力建设碳排放权交易国内市场。碳排放权交易国内市场的建立有助于降低国内的温室气体控制成本。

对于地方政府而言，碳排放权交易同样能够大幅降低减排成本。以广东省为例，研究表明，碳交易机制在一定程度上可以对冲碳减排对地方GDP增长带来的负面影响，2015年，由于实施了碳交易，广东省可减少约90亿元的GDP损失。2011年，北京、广东、上海、天津、重庆、湖北和深圳被确定为中国首批碳排放权交易试点省市。截至2014年10月底，7个试点省市碳交易市场共交易1375万吨二氧化碳，累计成交金额突破5亿元。在试点的基础上，中国将加快全国性碳排放权交易市场的建设。根据2014 年12月国家发展改革委出台的《碳排放权交易管理暂行办法》，地方政府在全国性碳交易市场中也将拥有较大的自主权和灵活度：省级碳交易主管部门有权力提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额，并向本行政区域内的重点排放单位免费分配排放配额；省级碳交易主管部门还能有偿分配本行政区域内扣除免费分配的配额量后所剩余的配额。这意味着，随着中国碳排放权交易市场的进一步发展，地方政府特别是省一级政府将会在气候治理的市场机制中发挥更为重要的作用。

已有行动能否消解地方政府困境？

从客观上看，节能减碳目标责任制的实施和碳排放权交易机制的建立促进了地方政府采取多项措施进行气候治理。那么，是否可以说地方政府已经具备了参与全球气候治理的主体地位，能够克服已有困境，参与到应对气候变化的多层次治理体系中来？在这个问题上，以下几点需要引起重视。

第一，节能减碳目标责任制尚未激活地方政府参与气候治理的内在动力。目标责任制下，通过节能减碳目标的逐级分解和目标责任书的逐级签订，地方政府被纳入到压力型体制中来。而整个过程中，多数地方政府显示出较强的被动性，主动性不足。首先，在节能减碳指标分解中出现了大量的讨价还价行为；其次，在节能减碳工作的具体实践中，地方政府的执行力度低于国家预期，并往往选择经济代价较小的措施来实行，多数地方政府并不愿意执行最严格的节能政策。

第二，节能减碳目标责任制下地方政府的气候治理存在成本损失。从节能减碳约束性指标的分解可以看到，中国的节能减碳指标大体是在各省之间平均分配。实际情况是，各个地区的能耗水平、产业结构、技术能力等都存在显著差异，各地区的节能减碳潜力和成本各不相同。这种相对整齐划一的指标分配不可避免地造成效率的损失，也必然使地方政府在气候治理中承担相对更高的治理成本。

从上述事实看，无论是完成节能减碳指标还是进行国内碳排放权交易试点，地方政府参与气候治理的角色更多意义上是中央政府的政策执行者而非多层次治理中的主体行动者。地方党政干部任期制和政绩考核制度带来的重显绩、重经济增长的政绩观以及相对偏高的治理成本，使地方政府缺乏足够的参与气候治理的内生动力。

总结与启示

（一）重视全球气候治理的多层次性

中国地方政府在全球气候治理中的实践表明，在多层全球治理视野下，地方政府在全球公共事务中的作用越来越凸显。多层全球治理对于应对气候变化而言不仅仅是一种理论的视野，更是气候治理得以在全世界范围内有效推进的重要途径。在关注气候变化国际规则建立的同时，关注不同层级、不同主体在应对气候变化中的作用，通过相关制度建设加深气候治理中的多层次联动，将使气候治理得到实质意义的推进。

（二）重视中国地方政府在全球气候治理中所做的贡献，正视中国地方政府在全球气候治理中面临的挑战

无论是国际气候谈判还是国内气候政策制定，中国地方政府为应对气候变化做出的重大贡献都应该得到足够重视。这一贡献体现在量化指标和具体措施两方面。首先，地方政府的节能降耗工作和温室气体控制工作都取得了显著的量化成绩。其次，地方政府通过实施多项气候治理措施，在地方一级完善、推进了气候治理的制度建设，对气候治理起到了实质性的推动作用。随着中国在温室气体减排问题上将承受越来越大的国际压力，中国地方政府参与气候治理成为不可避免的事实。然而，在这一过程中，如何消解地方政府参与气候治理的身份困境、干部任期制困境和治理成本困境，成为亟待解决的问题。如果长期内不能从根本上解决地方政府参与气候治理的成本问题和动力问题， 中国要进一步履行国际气候承诺将会变得困难。

（三）目标责任制仍是短期内保障国家气候承诺实现的有效途径

“十一五”和“十二五”时期，中央政府通过推行节能减碳目标责任制，将地方政府纳入到气候治理的多层次体系中来，正是这种压力型体制，使中国地方政府在气候治理中取得了令人瞩目的成绩。节能减碳目标责任制显示了中国自上而下的行政手段在气候治理中的有效性， 这种方式也保障了国家气候承诺能够顺利兑现。要实现2014 年11月国家提出的碳排放峰值目标，地方政府的气候治理行动必不可少。在地方政府缺乏足够动力的情况下，节能减碳目标责任制仍是短期内需要采纳的现实途径，只是需要进一步提高指标分配和配套政策设计的科学性， 解决以往制度实施中存在的公平和效率问题。如何在各地区之间更加科学地分配碳减排指标，如何更加科学地进行节能减碳工作考核，何时开始设置碳排放总量控制目标，都是需要研究的重大课题。

（四）科学推进碳排放权交易市场的建立

碳交易市场机制的发展，有助于实现应对气候变化的效率与公平的平衡，一旦这样的市场机制走向成熟，地方政府将更紧密地与气候治理联系在一起，气候治理中全球、国家和地方的多层次联动特征也将愈加凸显。配额的分配是个复杂的博弈过程，需要政府的强力推动，因此实施总量控制和交易制度是中国现有政治经济体制的优势所在。在现行的碳排放权交易试点中，政府显示了对市场的强大的主导权。在接下来的全国性碳排放权交易市场建设中，省级政府具有设定本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量的权力。这都要求提高政府建立碳排放权交易制度的能力，科学推进碳排放权交易市场的建立。如果总量的设定不科学，将可能无法实现总体的减排目标或者对国民经济造成极大损害；如果配额的分配不科学，碳交易降低气候治理成本的功能将会大大削减。

（五）走“新气候经济”之路，推动地方经济转型

要推动地方政府在应对全球气候变化事务中做出应有的贡献，同时又为地方政府争取更大的发展空间，需要寻求一条“双赢”之路。从这个角度来考察气候治理，不难发现，气候治理对于地方政府而言，除了具有区间的溢出效应，也具有形成新的经济增长点、促进地区经济发展转型的协同效应，因为气候治理具有混合公共物品的性质。英国《我们未来的能源——创建低碳经济》白皮书指出，到2050年，全球范围低碳能源部门产生的全部高附加值将达到每年3万亿美元的规模，并可为2500万人提供就业岗位。这显示了在世界范围内，一些国家和地区已经开始从获利的角度考虑气候变化问题，国际学术界也出现了“新气候经济学”的研究热点。气候治理带来了多重主体的减排压力，同时也带来了丰富的合作机制和可持续发展的多项制度安排，这其间存在着促进经济社会发展的大量契机。中国地方政府处于经济转型升级的关键时期，如果地方政府能够积极探索与其他气候治理主体合作共赢的机制，对成功的低碳经济发展经验予以主动借鉴，对成熟的低碳技术予以引进和运用，就会提升自身协调经济社会发展与应对气候变化的能力，在气候治理过程中加速实现低碳创新、结构升级和经济转型。

作者单位：（中央党校党的建设教研部；摘自《马克思主义与现实》2015年第5期；原题为《全球气候治理中的中国地方政府：困境、现状与展望》）