法理与本质：对“舆论”监督的辨析

姚瑶

【摘 要】从新闻传播学角度对舆论监督的研究已十分丰富，主要集中在监督效果、监督过程和引导机制的讨论上，其中对舆论监督的认识存在理解上的偏差。本文旨在回答舆论监督究竟是什么，它是怎样的一种监督形式，其法律依据何在，实质又是什么，监督过程中有哪些权利义务关系。

【关键词】舆论监督；新闻媒介；自由；权利

一、舆论监督一词的由来

“舆论监督”的概念早在20世纪80年代被提出。1987年中国共产党第十三次全国代表大会召开。“舆论监督”正式出现在大会的报告中：“要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对党务和政务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。”2012年中共十八大报告则把“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督”四种监督并提，要求“人民监督权力，让权力在阳光下运行”，这是从党的工作角度提出的“舆论监督”。新媒体成为新闻传播学新的研究领域后，网络舆论监督成为研究热点。从传统媒体的舆论监督到网络舆论监督，研究者大多集中在舆论的作用和如何引导的讨论上，如“舆论监督的法制化”、“防止滥用舆论监督权”等。而舆论监督究竟是什么，它是怎样的一种监督形式，其法律依据何在，实质又是什么，论者甚少，对这些问题的回答是本文的目的。

二、舆论监督的法理渊源

对公民行使监督权的直接法律规定为《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”从行使表达权的角度说，检举、申诉、控告是不公开的表达，而批评和建议则包括了公开的表达。所以批评权和建议权又是出版自由和新闻自由的组成部分，成为舆论发挥监督作用的法律依据。[1]

关于新闻自由与言论自由的关系，有两种主要观点。一是西方的“第四机构理论”，认为新闻自由是一种制度性权利，与宪法中保护的作为个人权利的言论自由不同。这是美国最高大法官斯图瓦特在1974年提出。该理论认为“宪法保障新闻自由的最初目的是要在政府之外建立第四部分以监督官方的三个部门”，“新闻自由的权利主体是新闻媒体，新闻自由保障一些特殊的权利，使其可以有效发挥监督政府的责任”。[2]由于我国新闻媒介实行国有制，“党管媒体”和公民表达权之间的现实关系是“公民有自由，媒体归国家”，因此“第四机构理论”成立条件与我国不符。二是认为言论自由是一切自由权利的基础，是出版自由和新闻自由的依据。[3]根据我国《宪法》第三十五条：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”言论自由与出版自由并列，在行文上更易被视作前者是后者的前提。即新闻自由是言论自由的组成，而两者都是表达自由的部分。

梳理起来，公民监督权的法理依据是宪法对言论自由的保障。言论自由的核心是公民对国家和社会公共事务表达意见的权利，参与政治，作出判断，舆论监督才成为可能。

三、舆论监督的主体

舆论监督并不是某个特定主体的权利，舆论监督自身不是某个特定主体的权力，而是公民行使意见权利所发生的作用和效果。[4]它是民主社会中政治参与的一种方式，是人民的监督，即人民通过媒介工具，对党和政府以及政府工作者的监督。受“第四机构理论”影响，国内一些研究者将新闻媒介比照西方同行想象成独立于立法、司法、行政之外的“第四权力”，盛赞媒体在舆论监督中的作用，让媒介产生错觉，即新闻媒体才是舆论监督的唯一主体，享有特殊权利。从理论上来说，媒介批评之所以有正义性，是因为宪法赋予公民言论出版自由的权利，媒介又是现代社会知晓信息、表达观点的公开渠道，如果失去这项公共服务职能，媒介代表公民行使监督权力的正义性也就不成立了。

批评性报道及媒体策划的媒介事件，也让公众和媒体产生错觉：舆论监督就是媒介监督。查阅历届党代表大会上“舆论监督”的提法，都把它视作一种作用或各种监督方式中的一种，并非特别规定为新闻媒介的“权利”。但新闻实践中的媒体常把自身看成是国家权力在媒介上的延伸和补充，由于我国是“党管媒体”，从事新闻传播活动的合法性来自国家授权，导致媒介有一种特权思想，在实际新闻实践中把舆论监督当做一种公共权力。实际上，“公”字打头的新闻媒体并没有任何“公权力”。那种强行要求监督对象接受采访，以舆论监督的名义进行媒介审判，在舆论攻势下侵犯舆论谴责对象的人格权等行为，正是媒介错误认识舆论监督主体，法律意识淡薄的具体表现。综上，尽管舆论监督由媒介实施，但法律意义上的主体是公民，而媒介是舆论传播、舆论形成、舆论反馈的必经路径。

四、舆论监督的客体

舆论监督最初主要是对公共权力的监督，但现在不局限于此，如之前的三聚氰胺毒奶粉事件，就是对消费者合法权益受损的监督。与其他监督形式不同，舆论监督的客体具有广泛性，不限于党内党外、违纪违法的事或行为。对于人民群众之间的问题，理应是《民法》调整的对象，不在舆论监督的范围内。据此，涉及公共利益的组织、个人或事件，都在现今的舆论监督范围内。我们把对假冒伪劣产品的揭露，事故内幕的披露与对政府公权力滥用的批评等同成舆论监督，是因为这些活动涉及到生活的方方面面，相对于国家权力机关的监督，人民群众更容易参与到这类监督中来，这种参与带来的共鸣感也更强烈。因而对劣质产品、事故、经济活动中的违规行为的监督，从行政、司法的职责范围扩大到媒介监督的范围。

五、舆论监督中的权利义务关系

监督者与被监督者之间的权利和义务关系，是舆论监督中的主要法律关系。严格说，对国家机关及其工作人员的批评和对其他对象的批评所反映的法律关系的性质是不一样的。对国家机关及其工作人员的批评体现的是对权力的监督，具有自下而上的特征，对其他对象的批评，通常是一种平等关系。[5]监督者依法享有监督权，被监督者则相应承担接受监督听取批评的义务。《宪法》为保障监督者的权利不受非法侵害，作出了“不得打击报复”的禁止性规范。监督者同时还需承担“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”和“不得侵害公民、法人名誉权和人格尊严”的义务。但这些规定不能完全适应日益复杂的新闻活动中的法律关系。

由于我国新闻法律法规尚未健全，调节新闻活动中权利义务关系的法律条文散见于《民法》中，且主要是对媒体侵权责任的归纳，而媒体与新闻记者享有的权利义务没有详细规定，这也是新闻纠纷中，媒体基本处于被告席的现实原因之一。

结语

舆论监督是新闻媒介的功能之一，不具备权力监督的刚性特征，因而没有强制力。受到新闻批评的党政机关及其工作人员，他们负有接受人民群众监督的义务，但这不意味着舆论监督有实质上的裁定和执行功能。它更多的起到一种曝光和质疑的作用，是法律程序的前置行为。那么，谁来监督“舆论监督”成为成了一个现实问题。近些年来，假新闻、以监督之名谋财利之实等失范行为导致新闻媒体和记者公信力下降，正如陈力丹老师所说：“没有适当的制约，媒介的言论自由会变成一种新的话语霸权”。[6]

注释：

[1][4] [5]魏永征.新闻传播法教程.[M]北京：中国人民大学出版社，2016：40、39、45.

[2][3]魏永征.西方传媒的法制、管理和自律[M].北京：中国人民大学出版社，2003：26、12.

[6]陈力丹.论我国舆论监督的性质和存在的问题[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2003（4）：9.

（作者：南京师范大学新闻与传播学院硕士研究生）

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