区域经济合作中政府角色定位

王郁

【摘要】地方政府在区域经济合作发展中扮演着主导者的角色，但由于我国市场机制尚未十分成熟，区域经济合作的发展模式也依然处于探索之中，这使得政府在区域经济合作过程中频现地方保护主义等行为，这不利于区域经济合作的广泛和深入开展。所以规范政府行为对区域经济合作的发展有重要意义。

【关键词】区域经济 合作发展 政府行为 改革

【中图分类号】D053 【文献标识码】A

区域经济合作主要是指区域内的政府、法人、行业协会等组织为了获得区域内利益的最大化而形成经济合作协议，搭建相应的经济合作组织，实现区域内各生产要素的自由流动，促进区域内生产的分工与协作，最终实现利益最优化。理论上来看，区域合作的主体应是具有经济性的市场主体，如法人、经济组织、自然人等，但目前在我国的区域经济合作中，大都是由政府来主导，这一方面能够加速区域经济合作的进度，但另一方面政府在这一过程中角色定位也引发争议，政府在区域经济合作中该扮演何种角色成为学界关注的问题。

变革政府行为对区域经济合作发展的意义

首先，变革政府行为是进一步促进区域经济合作发展的客观要求。近几年来，国家十分重视区域经济合作发展，在党的十七大报告中多次提及区域经济合作发展的重要性，认为这一经济发展模式是我国经济社会实现持续发展、协调发展的重要途径，同时还提及发展区域经济能够突破行政区划的界限，引导各种生产要素跨地区流动，形成区域内的经济圈。

其次，变革政府行为是深化行政体制改革、推进区域合作的内在要求。行政体制改革是我国政治体制改革的重要内容，自改革开放后，我国一直在不断推进政企分开、政事分开以及政资分开，这些行政改革举措推动政府角色转变，使之在区域经济合作中主要扮演宏观调控的角色，而非具体的参与者。要想深化区域经济合作，政府应主要为区域合作提供更好的公共管理和服务，为区域市场发展营造公平的竞争环境，消除区域合作中的体制性障碍，让市场在区域经济合作发展中起到主导作用。

最后，经济全球化的不断发展要求区域经济合作中要不断进行政府行为变革。经济全球化带来了市场经济的全球化，市场机制获得更大的扩展空间，这也意味着政府治理的对象将更具流动性、多样性和复杂性。尤其是在我国加入WTO后，区域内的经济也拥有了更多合作机遇，加之生产力水平的提高，一些行业在当地出现产能过剩现象，企业迫切希望扩大市场空间，实现区域合作成为解决这一问题的途径之一。面对社会经济环境的变化，政府需要转变自身职能，为区域产业集聚、参与全球化提供服务。

区域经济合作中政府行为现状及原因分析

政府在区域经济合作中的行为现状。在区域经济合作发展初期，政府的倡导与组织起到了快速推动区域合作的目的，但在这一发展过程中，一些地方政府的不当行为也阻碍了区域经济合作的发展，这主要表现在三个方面：首先是一些政府存在行政性垄断行为，这主要是指包括行政机关在内的各种具有公共事务管理行政权的组织滥用权力，以达到排除竞争的目的，实现地区内的垄断。其次是恶性竞争行为。尽管区域经济合作中，地方政府间应以合作为主，但从行政区划、财税体系等方面看，地方政府依然是一个独立主体，必须考虑本地经济发展的状况，而且这也与地方主政官员的政绩挂钩，所以地方间的竞争性动机大于合作性动机，这为区域地方政府间的恶性竞争埋下隐患。最后，区域经济合作中存在重复建设的行为。地方政府官员为了在短期内获取政绩或追求财政收入的最大化，而热衷开发一些周期短、利润大的项目，但实际上这些项目在区域内已经存在，并能够满足区域发展需求，所以这种重复建设不仅造成资源浪费，而且造成区域内的产业结构同质化，失去了资源互补、进行合作的空间，这背离了区域经济合作促进区域内资源优化配置的初衷。

地方政府不当行为的原因分析。首先，地方政府的合作协议流于形式，也没有建立起健全的合作机制。一般来说，地方在实施区域经济合作时都会形成一定的合作协议，明确合作双方或多方的合作领域、各方的职责和分工等，这些合作协议主要是起到规范合作、促进合作顺利开展的作用。但从区域经济合作发展的实践来看，尽管很多地方政府间签订了相关协议，却并没有积极贯彻落实，而且由于缺乏完善的合作机制，当一方出现违约行为后，另一方却无法对其进行责任追究。其次，目前我国实施的财税体制也不利于区域经济合作的发展。我国实施分税制改革后，地方政府有了独立财权，这使之在区域内迅速成为一个权力主体，地方政府为了扩大财权而积极追求当地经济规模的扩张，这也成为地方政府做出行政垄断行为、保护地方经济行为的动机。最后，我国的《反垄断法》难以规制行政性垄断。我国2008年正式出台实施了《反垄断法》，其中对行政性垄断有所规定，要求其不得利用行政权力来做出限制竞争、排除竞争的行为。但在现实实践中却很少出现地方政府官员因行政性垄断而受处分的案例，不论是上级机关还是反垄断机构往往会从政府本位出发来看待地方政府的行政性垄断行为，很少对其进行实质性的惩罚，这反而间接纵容了地方政府的这种行为，难以为区域经济合作的开展创造良好环境。

适应区域经济合作发展的政府改革路径

提升政府的宏观调控能力，建设有限型政府。从促进经济发展的角度看，现代政府应是有限政府，这并非是要削弱政府的权力，而是让政府将有限的精力集中于宏观调控，这样的政府在公共管理上更有效率。所以，在区域经济合作发展中，地方政府也要适当放权，逐步退出微观领域的经济管理，将主要精力放到区域宏观经济调控上，如对区域经济合作发展进行统筹规划等。

强化政府服务职能，建设服务型政府。建设服务型政府的提出是对政府管理本质的回归，也对政府管理方式提出了新的要求。在建设服务型政府中，关键是要处理好政府、市场以及企业三者之间的关系，政府不能过度介入市场与企业管理，而是要适当放权，使得市场、企业按照市场规律进行运行，实现自然的优胜劣汰，这也有利于区域内的资源优化配置。政府应从繁碎的具体市场事务中脱身，将精力集中在区域内的经济宏观调控，不断完善区域内的基础设施建设，把更多的资源投入到社会公益事业，为区域内的企业发展创造良好的外部环境。政府在进行市场宏观调控时也应有所侧重，在目前的区域经济合作发展背景下，政府可以出台政策引导区域内发展产业集群，形成资源优势互补，这样才能更好地促进区域内经济合作发展。

政府应更加开放透明，形成开放型政府。开放型政府主要有两个方面的表现，一个是地域上的开放，一个是政务上的公开。地域上的开放包括对内与对外的开放。在区域经济合作发展中，地方政府必须树立大区域观，对内进行开放，要在政策等方面消除区域内跨行政区的合作壁垒，从而让区域内各生产要素实现优化配置。对外开放则主要是鼓励企业“走出去”，要具备国际化的眼光，努力参与到国际竞争中，这也能够促进地方企业融入国际产业链条。政务公开要求政府出台一定的信息公开办法，具体应包括政府信息公开的方式、时间、平台以及不公开信息所应承受的惩罚。在区域经济合作发展中，信息公开不仅是政务透明、接受公众监督的一个表现，更能够促进区域内不同地方信息的交流和沟通，为区域经济合作中各方利益主体做出决策提供依据，所以政府应该充分利用传统媒体以及新媒体等各种渠道定期地公布区域内的经济政策信息。

（作者为中共唐山市委党校副教授）

【注：本文为“唐山市社区养老模式的调查与建议”研究成果，课题编号：TSSKL2016-0061】

责编/张蕾 美编/杨玲玲