适时介入、市场重塑与协同创新
——奥巴马政府的汽车产业政策分析

郭 霞，朴光姬（中国社会科学院亚太与全球战略研究院，北京 100007）



适时介入、市场重塑与协同创新
——奥巴马政府的汽车产业政策分析

郭 霞，朴光姬
（中国社会科学院亚太与全球战略研究院，北京 100007）

摘 要：在2008—2009年的经济危机中，美国的汽车产业遭受了严重冲击，为此奥巴马政府出台了积极的汽车产业政策。通过从救助汽车企业和扶助汽车产业发展2个维度的考察发现，在救助濒临破产企业时，政府一度介入企业的管理决策。而在扶助汽车产业时，政府加大公共投资，形成投资驱动；研发政策带动科技创新，形成创新驱动；通过规则制定、消费引导和联邦政府采购等政策，形成了政策驱动。奥巴马政府的汽车产业政策跨越了倡议和引导，进入了政府协同汽车产业发展的阶段。基于上述分析，可进而研究奥巴马政府的汽车产业政策特征。研究表明：这一政策既具有往届政府产业政策的固有特征，如以问题为导向、市场化运作以及以法律为依据等。同时，也具有定位产业方向和更注重研发与创新等新特征。探讨奥巴马政府的汽车产业政策，可为中国目前的产业政策调整提供借鉴。

关键词：经济危机；市场重塑；协同创新；奥巴马政府；汽车产业政策新特征

朴光姬（1963—），女，黑龙江牡丹江人，中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员，博士生导师

在2008—2009年的经济危机中，美国的汽车产业遭受重创，“三巨头”中的通用和克莱斯勒公司一度处于破产清算的边缘。在这一非常态情势下，奥巴马政府大力度施以援手，引导并协同汽车业逐步走出危机。分析奥巴马政府的汽车产业政策，不难发现其仍继承了往届政府的政策特征，如以问题为导向，市场化运作等。同时，在经济危机背景下，其政策也具有自身的特征，如对汽车产业发展战略方向的准确定位，覆盖汽车全产业链的救助与引导等。尽管中国与美国的汽车产业情况不同，但奥巴马政府的汽车产业政策对于我国当前汽车产业的发展，以至其他产业的政策调整，仍具有一定的借鉴意义。

一、奥巴马政府的汽车产业政策背景

近些年来，随着全球资源和环境的挑战愈加严峻，汽车业的革命性变革也在加速。主要体现在汽车产业技术创新加快，电子信息产品在汽车生产中越来越重要。汽车研发向新动力、新燃料和新材料方向发展［1］。而美国、日本及欧盟等发达国家一直引领世界新能源汽车开发的方向。就美国而言，为缓解对进口石油的依赖，保证石油安全，曾提倡发展生物质燃料以代替燃油。然而，2008—2009年经济危机以来，美国新能源汽车的发展重点集中于混合动力汽车和电动汽车［2］。

在2008—2009年经济危机中，美国汽车业遭受了严重冲击。首当其冲的是汽车销售量锐减。1999—2007年，轻型汽车年销售量都保持在1 600多万辆，而2008年的年销售量仅为950万辆，销售量减少了近40%。再有，汽车产业的失业人数急剧增加，仅2008年1年就减少了40多万个工作岗位［3］。

具体到汽车生产企业，美国汽车“三巨头”中的通用汽车公司和克莱斯勒汽车公司的问题更为严重和紧迫。尽管小布什政府在2008年12月提供了贷款援助，但到奥巴马上任之时，2家企业仍处于若不借助政府干预，将走向破产清算的境地。2009年2 月15日，奥巴马上任伊始，就成立了由总统资深顾问和财政部人员组成的汽车行动小组（Auto Task Force）。该小组成立后便着手评估通用和克莱斯勒2家汽车企业的财务状况、商业计划以及企业倒闭的后果。关于汽车企业倒闭的后果，官方和非官方的机构都做过预测。根据美国国会监管小组（Congressional Oversight Panel）的报告，通用和克莱斯勒2家公司倒闭，将造成110万人失业，同时，政府将承受巨额的税收损失。美国汽车研究中心（Center for Automotive Research，CAR）预计，“三巨头”中的1家或多家倒闭，美国经济在未来3年的个人收入损失将达2 757亿美元，在同一时期内，州、地方和联邦政府的税收将减少1 081亿美元。汽车企业清算所导致的大量失业，还关系到失业人员的健康保险以及退休人员的医疗和退休金等问题。汽车企业倒闭会引发其产业上游配件供应商和下游汽车销售商的破产，波及效应不容忽视［4］。

由上述分析，一方面，世界汽车产业向新动力、新燃料和新材料方向发展，以实现汽车轻量化和燃油效率的提升，从而达到节约资源并改善气候和环境的目的。另一方面，在2008—2009年这场大萧条以来最为严重的经济危机之中，作为美国制造业重要组成部分的汽车产业遭受重创。无论是通用汽车还是克莱斯勒汽车公司的倒闭，都是美国经济不能承受之重，会威胁到美国经济的稳定，并将进一步加剧经济危机［4］。美国汽车产业在处境危急之际，求助于联邦政府。基于上面的背景，奥巴马政府的汽车产业政策应运而生。

二、奥巴马政府的汽车产业政策内容

2008年12月和2009年1月，通用和克莱斯勒汽车公司分别提出紧急贷款申请。通用汽车和克莱斯勒的问题又经各自的金融公司而放大，对美国经济构成了严重威胁。小布什政府在《问题资产救助计划》（Troubled Asset Relief Program，TARP）中设立了汽车产业融资项目（Auto Industry Financing Program），为2家汽车公司及其各自的金融公司提供资金。奥巴马入主白宫后，汽车产业政策的主要法律依据有《2007年能源独立和安全法案》（Energy Independence and Security Act of 2007）《问题资产救助计划》和《2009年美国复苏与再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009，ARRA）。在法律授权范围内，联邦政府实施对汽车全产业链的引导和扶助政策，协同汽车产业从危机中复苏，同时，支持以新能源汽车为代表的新技术汽车的研发与推广，助力美国汽车产业的国际领先地位。

（一）对2家汽车企业的紧急救助政策

2009年3月30日，奥巴马宣布了短期支持计划，但要求汽车企业在接受进一步资金援助之前，须提交重组和恢复生存能力的计划。为了让汽车产业在制定和提交计划的过程中存续，财政部设立了汽车担保承诺项目（Auto Warranty Commitment Program，AWCP），以确保通用和克莱斯勒汽车公司重组期间的担保都能兑现。而且对汽车零部件供应商、汽车公司的金融公司抒困，形成比较全面的涵盖汽车产业链的政策组合。2009年3月19日，财政部宣布设立的汽车供应商支持项目（Auto Supplier Support Program，ASSP），为汽车产业的供应商提供50亿美元的贷款。不论购买供应商产品的汽车制造企业的情况如何，供应商都能得到提供产品和服务的款项，从而确保汽车产业供应基地的稳定性。通过《问题资产救助计划》，小布什政府向通用汽车的金融公司GMAC（General Motors Acceptance Corporation）注资50亿美元，为克莱斯勒的金融公司（Chrysler Financial）提供15亿美元的贷款。在此基础上，2009年5月和12月，奥巴马政府又分别向GMAC注资75亿美元和38亿美元，主要用于通用汽车的经销商融资和消费者信贷。

针对通用和克莱斯勒2家汽车生产企业，2009年春季，汽车行动小组与通用汽车和克莱斯勒汽车共同制定了恢复生存能力的生产计划。对克莱斯勒汽车，行动小组确定和意大利汽车生产企业菲亚特合并，以恢复生存能力。对通用汽车，行动小组的结论是必须大幅削减成本，并再起草一份更有力度的重组计划。行动小组认为：对于2家公司来说，最有效和成功的重组是迅速定向破产。

根据《问题资产救助计划》，美财政部于2008 年12月启动汽车产业融资项目（Automotive Industry Financing Program，AIFP）。财政部为通用汽车公司提供了共计510亿美元的贷款合同，并要求通用汽车提交可行性重组计划。修改的重组计划2009年6月1日确定。通用汽车申请破产并开始了有序的重组程序，仅40多天就从破产中摆脱出来。2010 年11月，通用汽车完成首次公开募股，财政部获得净利润135亿美元。2012年12月，财政部宣布根据市场情况，在未来的12～15个月退出对通用的剩余投资。2013年12月，财政部全部卖出所持有的通用股票退出投资。财政部为克莱斯勒提供贷款125亿美元，在贷款协议中，要求克莱斯勒制定切实可行的重组计划。2009年3月，政府认定克莱斯勒提交的计划不具可行性。随后政府确定克莱斯勒与菲亚特合作。2009年4月，克莱斯勒申请破产保护。同年5月份，财政部提供了19亿美元贷款，签订债务人持有资产的融资协议，在破产程序中提供协助。一个月后，新克莱斯勒汽车公司成立，通过降低成本和采用新技术，恢复了生产并重塑了品牌。

对汽车企业的融资支持旨在帮助其在短期内恢复正常经营，而汽车产业政策的长期目标则是提升产业竞争力。奥巴马政府对汽车产业的长期规划是支持发展新技术，大力研发新能源汽车，抓住后经济危机时期的产业调整黄金期，实现美国汽车产业在研发和推广上的突破。尤其以新能源汽车为代表。这也是振兴美国制造业的重点之一。为此，奥巴马时期的汽车产业政策从投资、创新、政府采购等多方面驱动汽车产业向新能源汽车产业转化。

（二）新能源汽车的产业扶持政策

1.投资驱动

奥巴马政府对电动汽车和交通运输的电动化技术投资，成为美国历史上相关领域内最大规模的投资。2009年9月，发布了《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》（A Strategy for American Innovation：Driving towards Sustainable Growth and Quality Jobs），明确提出了对先进车辆技术的支持。2009年8月，联邦政府宣布投资20亿美元，以此带动私人部门的投资，建设具有全球竞争力的电池和电力驱动组件产业。奥巴马政府投资4亿美元，用于交通运输电子化系统，将电池、车辆和部件连接起来的展示试验系统建设。为支持生产具有先进技术的车辆，设立先进技术汽车制造贷款项目（Advanced Technology Vehicles Manufacturing Loan Program），联邦政府为此提供250亿美元的贷款。此外，累计投入了140亿美元，用于发展电动汽车。投资40亿美元，支持发展混合动力汽车。

2.创新驱动

对于近年来美国科研支出占国内生产总值比例持续下降的情况，奥巴马政府设立了科研支出比例从低于2. 5%，提高到3%的目标。在《2009年美国复苏与再投资法案》中，大幅增加了对联邦研究机构的拨款，并对从事基础研究的机构给予持续关注。同时，政府投资建设宽带、智能电网和全球互联网治理项目。2011年9月，奥巴马签署了《美国发明法案》（America Invents Act），改革专利制度，为智力产品的转化提供便利。另外，政府还与私人部门组成联合科研合作伙伴，给予投资、技术和人力方面的支持。美国驱动（U. S. Drive）是典型的政府与产业界间的扩展型合作伙伴计划。政府方面由能源部牵头，产业界成员包括汽车业和能源业相关的公司和机构。该计划包含燃料电池、材料技术、汽车系统分析、氢储存等9个研究组，旨在加快先进轻型汽车和相关能源基础设施的创新性技术的发展。而21世纪卡车计划（21stCentury Car）则是由政府、产业界与学术界组成的研究合作伙伴，致力于中型和重型卡车的技术研究。

3.政策驱动

（1）规则制定

在大力发展低碳经济的过程中，联邦政府致力于通过一系列的法律和法规，明确产业节能减排的法律约束和指标控制［5］。2009年5月，奥巴马政府宣布国家汽车项目，要执行统一的联邦燃油标准并监管燃油效率和温室气体排放。这一政策预计将减少18亿桶石油消费，减少约9. 5亿吨温室气体排放。同时，严格节能减排标准，会激励新能源汽车以及减少污染方面的创新［6］，促进汽车产业转型。

（2）消费引导

2009年6月24日，汽车限额退款系统（Car Allowance Rebate System，CARS）经奥巴马签字生效。作为经济衰退时期推出的刺激消费计划之一，该计划旨在将未来消费转化为当期消费。按照该计划，若汽车消费者淘汰高耗能旧车，购置节能新车，按照不同的能耗标准，可获得3 500～4 500美元的奖励，可用于抵扣购车款。这一项目在汽车产业陷入危机时，提供了最关键的支持，促进了汽车销售，达到近70万辆［7］。除此之外，政府对购买新能源汽车的消费者实施财政补贴和税收优惠政策。根据《2009年复苏与再就业法案》，购买电动汽车最高可获得7 500美元的税收优惠。

（3）政府采购

政府一方面运用税费优惠措施，鼓励私人购买，另一方面通过政府采购，起到市场示范的作用。根据《2009年复苏与再投资法案》，联邦政府支出2. 85亿美元，用于为联邦政府车队购买1. 76万辆新能源汽车，全部采购国内汽车业“三巨头”的产品。其中的2 500辆混合动力轿车，是联邦政府车队单次采购数量最多的混合动力汽车。联邦政府总务署还为车队采购了价值150万美元的试点型先进技术汽车，重点是紧凑型天然气和混合动力的公共汽车和电力汽车。联邦政府采购的新车，其燃油效率要比替换下来的汽车提升至少10%［8］。

三、奥巴马政府的汽车产业政策效果评估

奥巴马政府第一任期内的汽车产业政策集中体现在对濒临破产企业及其上下游相关行业的救助和扶持上，也包括对汽车产业研发和创新的支持。在其第二任期内，对汽车产业研发和创新的支持占据了重要地位。总体讲，奥巴马政府对濒临破产汽车企业的救助取得了成功。美国汽车产业在危机发生几年之后迅速恢复了生机。直接体现为汽车生产企业销售量持续增加，实现了盈利。同时，也创造了大量的工作岗位。

根据总统行政办公室2013年9月发布的报告显示，截至2011年，美国汽车业“三巨头”宣布实现了自2004年以来的首次净盈利，市场份额自1988年以来首次增加。2012年，美国的小汽车和卡车出口超过了100万辆，创下了历史记录。2012年，通用和福特2家公司的市值增加幅度都超过了50%。汽车销售持续增长，2013年8月，通用汽车创造了自2008年以来最好的销售业绩，福特汽车刷新了自2006年以来的单月销售记录，克莱斯勒汽车的销售连续41个月增长。2009年6月—2013年9月，美国汽车产业已经创造了34万多个工作岗位。实际上，自2009年以来，美国制造业每增加的4个就业岗位中，就有1个是来自汽车产业。根据美国汽车研究中心的估计，联邦政府对汽车产业的救助使145万人在汽车制造及相关下游行业获得了就业机会。汽车产业以15年来最快的速度创造着就业机会。而且美国纳税人的回报远超公众预期。截至2013年9月，政府对克莱斯勒汽车投资已收回90%，对通用汽车的投资也收回了绝大部分［7］。截至2014年12月19日，美国汽车产业融资项（Automotive Industry Financing Program，AIFP）结束，财政部共出资约800亿美元，收回704亿美元［9］。

四、奥巴马政府的汽车产业政策特征

从某种程度上说，政府的经济职能是对国家经济的一种塑造。具体到产业领域，政府的经济职能通常是通过对产业的引导、协助和监管，来助力产业结构调整，从而提升产业竞争力。针对不同的具体情况，政府经济职能发挥的侧重点不同。在产业发展平顺时期，政府的产业政策主要在于为其营造一个有利的微观和宏观经济环境。而在产业发生危机之际，政府的产业政策显性化，重点放在如何引导和协同产业发展。在促进产业结构调整和竞争力提升的公共政策制定过程中，保护、扶助、引导和协同遭受经济危机影响的传统产业，成为政府政策决策的重点之一。2008—2009年经济危机严重冲击了美国的汽车产业，奥巴马政府的汽车产业政策正是在这一背景下出台的。

（一）奥巴马政府汽车产业政策的固有特征

美国政府的产业政策具有以问题为导向，以市场机制为基础，以法律为框架，以创新和研发为核心的特征。显然，奥巴马政府的汽车产业政策也具有上述美国式的一般性特征。

1.以问题为导向

在2008—2009年经济危机背景之下出台的奥巴马政府的汽车产业政策，属于典型的问题导向型产业政策。在经济危机中，汽车产业遭受重创，尤其“三巨头”中的通用和克莱斯勒公司处于没有政府干预，就要破产清算的境地。鉴于汽车企业的严重问题以及由此将引发的对其他产业，甚至整个经济的波及效应，奥巴马政府决定实施救助。联邦政府的资金抒困，主要目的在于避免企业走向被迫倒闭的深渊。

2.市场化运作

值得注意的是，政府对企业并非无条件的救助，而是要求企业在满足政府提出的条件后，才能获得救助。针对遭受冲击的汽车产业，美国政府出台了有针对性的产业政策。与以往产业救助一样，采用的方式还是先注资，而且政府对受助企业的投资完全是市场化操作，在对汽车企业抒困之后，政府会在适当的时间在市场上出售股权，收回投资。面对汽车产业个别企业的困境，联邦政府不得不从微观层面介入某些产业，甚至直接参与公司层面的管理决策。但是，政府接管之后的公司运营依然遵循市场化运作规则。

3.以法律为框架

美国拥有高度发达的市场经济体制，对经济活动的规范和约束，依靠的是法律和法规。政府发布的产业政策一般都有可依据的法律。尽管奥巴马政府的产业政策规模和力度历史罕见，然而政府颁布的任何产业政策和措施，都以相关的法律法规为依据，并受司法裁决约束。奥巴马对于汽车企业的资金救助计划和项目都涵盖在《问题资产救助计划》和《2009年美国复苏与再投资法案》的法律框架之内，这为推行救助型的产业政策提供了合法性保障。

4.以创新和研发为核心

美国以研发和创新为特征的产业技术政策在后经济危机时期得到彰显。尤其对于汽车业这样的应用性研究，政府更多地与私人部门结成研发合作伙伴。通过政府与企业的双向互动、体验和学习，发现瓶颈；通过完善创新的制度环境，提供搜索网络和信息整合平台，使企业在创新过程中很快能找到相关的人或组织来解决需要解决的问题，不断提升对新环境的适应能力［10］。

（二）奥巴马政府汽车产业政策的新特征

2008—2009年经济危机以来，联邦政府的汽车产业政策目标不仅在于应对危机，通过救助和刺激政策来恢复遭受危机打击的汽车产业，更重要的是为美国汽车产业未来发展铺路，通过产业的扶助和振兴，塑造美国经济振兴之路。因此，奥巴马政府的汽车产业政策在继承美国以往产业政策的同时，也有自身的政策创新，具体体现在以下3点。

1.政府准确定位汽车产业的发展方向

对2008—2009年经济危机暴露的美国经济结构失衡问题，如果单纯依靠市场的力量实现再平衡，恐怕需要较长时间。奥巴马政府的经济政策旨在通过调整经济结构，实现经济再平衡，而经济往往离不开产业的支撑。在产业调整方面，政府提出重振制造业。新能源汽车产业是美国振兴制造业的主攻方向之一。对发展新能源汽车予以大力支持，具体体现在巨额的政府投资中。通过制定优惠的税费政策，鼓励对新能源汽车的消费，而且以政府采购的形式形成示范效应。政府还制定相关的汽车能源消耗和尾气排放标准，以较高的市场准入门槛，倒逼汽车产业进行结构调整和转型。

2.更加注重研发和创新

联邦政府对汽车产业的扶助还体现在对汽车研发中资金和技术等方面的支持。研发和创新一直是美国产业发展的优势，但近年来，美国政府对科研的支出占其国内生产总值的比例持续下降。奥巴马政府提出了提升科研支出占国内生产总值比例的目标值，从低于2. 5%，提升至3%。对产业研发和创新，在增加资金支持的同时，奥巴马政府还与私人部门联合设立了更多的伙伴关系机制，共同投入资金、技术及人员。

3.更加深入地介入产业治理

在对汽车产业救助的过程中，政府与市场之间互动的主动性增强。奥巴马政府更加深入地介入了产业治理。奥巴马政府对汽车产业干预的幅度超过以往任何历史时期。对通用汽车和克莱斯勒汽车的紧急救助，政府超越了20世纪80年代初的出资扶助范畴，一度直接介入汽车公司的具体管理决策。

五、结束语

2015年5月19日，中国国务院发布了《中国制造2025》的行动纲领。该纲领明确将节能与新能源汽车作为实现突破发展的十大产业之一，旨在推动自主品牌汽车同国际先进水平接轨。政府将为相应的产业提供融资支持以及税收优惠，为其创造公平竞争的市场环境［11］。这充分说明，我国的新能源汽车的产业化将逐步加快。而另一方面，国际新能源汽车产业也明显加速，电动化汽车的研发和产业化步伐不断加快，我国的新能源汽车产业面临的国际竞争压力剧增［12］。基于此，在我国大力发展新能源汽车产业的过程中，既要立足我国产业的具体客观情况，同时，也要注重借鉴别国的政策经验。

对于遭受危机重创的美国汽车产业，奥巴马政府一方面采取临时性的救助措施，挽救处于破产边缘的汽车企业；另一方面不遗余力地助力汽车产业结构调整，使之具有可持续发展的能力。其汽车产业政策对我国汽车产业政策的借鉴之处，概括讲，主要体现在3个方面：（1）尽管奥巴马政府的汽车产业政策力度空前，但是政府在扩展其经济职能之时，并未意图替代市场。奥巴马政府的汽车产业政策具有清晰的市场边界。（2）对汽车产业的扶助政策，以法律和法规为依据，这就使任何政策都有法律作为依据，从而为政策的出台、推行及至后续监督奠定了可持续性的基础。（3）重视创新和研发。除大力增加研发支出之外，政府与产业界及学术界的联合创新机制也是促进创新的重要方式。

参考文献：

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［4］The white house council on automotive communities and workers：annual report［EB/ OL］.（2010-05）［2015-04-15］. https：∥www. whitehouse. gov/ sites/ default/ files/ rss_viewer/ council_on_auto_communities_report. pdf.

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［8］President obama announces accelerated purchase of 17，600 new american vehicles for government fleet［EB/ OL］. （2010-04-09）［2015-05-21］. http：∥www. whitehouse. gov/ the_press_office/ President-Obama-Announces-Accelerated-Purchase-of-17600-New-American-Vehicles-for-Government-Fleet/ .

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［10］金乐琴.美国的新式产业政策：诠释与启示［J］.经济理论与经济管理，2009（5）：75-79.

［11］中央政府门户网站.十大产业将撑起制造强国“中国梦”［EB/ OL］.（2015-05-20）［2016-03-13］. http：∥www. gov. cn/ zhengce/2015-05/20/ content_2865508. htm.

［12］陈玲，张剑，何海燕，等.发达各国（地区）新能源汽车运行管理模式与特点［J］.北京工业大学学报（社会科学版），2013（4）：16-21.

（责任编辑 刘 健）

Timely Intervention，Market Reconstruction and Collaborative Innovation：An Analysis of Auto Industrial Policy of the Obama Administration

GUO Xia，PIAO Guang-ji
（National Institute of International Strategy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100007，China）

Abstract：In the face of the 2008 - 2009 economic crisis，the Obama administration put forward unprecedented auto industrial policy in terms of policy scale and intensity. The Obama administration’s auto industrial policy can be examined in two aspects：first，to rescue the enterprise，and second，to support the industry. When the federal government rescues the auto enterprise which is on the brink of collapse，it involves in the management of the enterprise. When the federal government supports the auto industry，the government increases the investment，and this is the driving force of investment. Research and development policy promoted science and technology innovation，and this is the driving force of innovation. Besides above policies，various measures are adopted，such as industrial regulation，consumption guidance and federal government procurement，and these measures become the driving force of policy. The auto industrial policy of the federal government aimed at not only bailing out the auto industry，but also guiding and coordinating. On the basis of above analysis，the major characteristics of Obama Administration’s auto industrial policy can be investigated，it shares the same as that of normal American industrial policy，i. e. functional problem solving of industrial policy，market-based industrial policy，industrial policy within legal framework，and industrial policy focused on research and development. At the same time，it has its properties，such as accurate industrial identification，emphasis on research，development and innovation. The Obama administration’s industrial policy has important lessons for China’s industrial adjustment.

Key words：economic crisis；market reconstruction；collaborative innovation；Obama administration；auto new properties of industrial policy

中图分类号：F 110

文献标志码：A

文章编号：1671 -0398（2016）03 -0036 -06

收稿日期：2015-12-27

作者简介：郭 霞（1975—），女，河南武陟人，中国社会科学院亚太与全球战略研究院博士后；