新规出台：网售食品逃得过差评逃不过“神秘买家”

文 | 中国医药报社食药舆情监测工作室

7月中旬，通过对官方主流媒体、门户网站、微博、微信等舆论平台的监测，聚焦食品药品行业最具代表性的事件，结果显示，国家食品药品监督管理总局发布的《网络食品安全违法行为查处办法》引起舆论广泛关注，“网络食品安全新规”的相关报道量与争议程度高于其他热点词汇。

舆情概述

乘着“互联网+”的东风，网络餐饮服务业得到快速发展，不仅“美团”、“饿了么”、“百度外卖”红遍大街小巷，“家庭厨房外卖”也受到许多白领的追捧。由于目前商业诚信相对欠缺，加上互联网行业低门槛甚至零门槛的特点，互联网食品生产销售已经嬗变为“野蛮生长”，不时爆出食品安全问题，让消费者难以安心。

7月14日，国家食品药品监管总局在新闻发布会上公布《网络食品安全违法行为查处办法》（以下简称《办法》），《办法》将于今年10月1日起施行。《办法》对网络食品交易第三方平台提供者和入网食品生产经营者规定了向当地主管部门进行备案、对入网食品信息进行登记、保存食品交易信息等义务，首次明确各级食药监部门是网络食品安全的监管方，也是查处网络食品安全违法行为的第一执法主体。消息公布后，引发媒体热切关注，网友普遍叫好。

舆情监测显示，媒体与网民对《办法》中规定的可对网络食品抽检采取“神秘买家”的制度较感兴趣。对第三方电商平台将承担网络食品安全的连带责任，舆论多持正面评价，认为此项抽检制度抓住了第三方平台的“牛鼻子”。

《办法》出台后，中国在网络食品交易监管上实现两个“第一”。即成为全球第一个在食品安全法中明确网络食品交易第三方平台义务和相应法律责任的国家，和第一个专门制定《网络食品安全违法行为查处办法》的国家。

网络餐饮服务业已成为“互联网+”实践的领跑者之一，为确保新生事物的健康成长，尽快形成规范的服务模式十分必要。

舆情走势

从相关舆情一周发展走势看，关于“网络食品安全新规”的媒体关注度呈现“陡崖式”的特征。

从图1可以看出：7月14日国家总局文件发布后，立即引起广泛关注，舆情热度在7月15日即处于最高点。近两年来，网络餐饮服务业高速发展，由于初始阶段充分自由生长，该行业的弊端也在不断放大和蔓延。网络食品生产销售中，无证、无照经营者不在少数，多地均时有负面新闻曝光，食客们忐忑不安，引起监管部门的重视。

图1 媒体与网民舆情关注走势

《办法》主要根据《食品安全法》等法规，对网络食品交易第三方平台提供者以及通过第三方平台或者自建网络的网站进行交易的食品生产经营者进行约束和管理。把第三方平台的责任细化、具体化，其根本目的是为了保证对通过互联网销售的食品的监管措施能够落到实处。相关内容与亮点经政府发布后，央视、中国网、搜狐网等主流媒体与网站迅速报道，《京华时报》、《新京报》等都市类媒体对此话题也多有报道、解读。

《办法》发布后，对于“家庭厨房”模式的网络食品生产经营行为，国家食品药品监管总局食品监管二司副司长崔恩学回应媒体提问，称只要是从事食品经营，应当依法取得食品经营许可；如果没有取得许可，相关行为应当被视为违法，会有相应的法律处罚。

图2 一周以来媒体信息来源比例

爆发期：7月15日，信息量迅速攀升，稳定在较高数量。此前，国家总局副局长滕佳材在“大数据时代的食品安全”主题论坛上曾表示，“家庭厨房外卖”没有法律界定，不支持这种网络订餐方式，并透露《网络食品安全违法行为查处办法》即将出台。《办法》出台后，引起各路媒体的注意，展开不同层次的报道与解读。

蔓延期：7月16日～19日，新闻发布后，网友普遍认为《网络食品安全违法行为查处办法》的出台恰逢其时，网络食品安全问题终于有法可依。《办法》中的“神秘买家”制度引起公众的关注与好奇，对此新规的执行效果，众说纷纭。

消退期：7月20日起，有关“网络食品安全新规”的新闻减少，舆情开始平息。《办法》的出台明确了“谁来管”和“怎么管”；然而，也有声音认为新规对第三方平台的要求过于严厉，对“家庭厨房”这种订餐模式今后将如何监管提出疑问。

表1 一周新闻转载量TOP5

不同媒体平台对比分析

以7月15日～7月21日为监测时间段，统计不同媒体平台上有关“网络食品安全新规”相关的信息量。从图2中可以看出，相关报道数量最多的媒介为传统新闻媒体，占总体舆情来源的49.7%，其次为微信和微博。

据统计，在新闻媒体的报道中，中国网、中国新闻网所受关注较多；在微信公众号中，“中国政府网”、“央视财经”等公众号受到较多关注；而在互动媒体里，网易论坛、强国社区的舆情较热。“网络食品安全新规”涉及社会民生的热点话题，被主流媒体与都市类媒体普遍关注。

报道内容分析

自7月14日起，按转载量排序，统计本周新闻网站有关“网络食品安全新规”报道的热点文章，如表1所示。

（一）媒体报道内容分类

通过对转载量较大的热点文章进行内容分析和事件聚类，可见有关报道的内容主要分为以下几个方面。

第一，聚焦国家食品药品监管总局新闻发布会的内容，报道《办法》出台。如中国网7月14日发布的《<网络食品安全违法行为查处办法> 10月1日起施行》。此类消息得到最大数量的传播与转发。

第二，抓住《办法》中的制度创新亮点，予以报道介绍。如《光明日报》7月19日刊登文章《以“神秘买家”制度夯实网络食品安全》，《京华时报》7月15日刊登《国家食药监总局：网络食品实行“神秘买家”抽检》。此类报道多数集中在“神秘买家”这一抽检新规上，引起不少读者注意。

第三，评论《办法》的管理水平，分析其可能产生的监管效果。如《北京青年报》7月15日刊登的《网络食品安全监管重在适度与平衡》，肯定了新规的适度与监管分寸；又如《光明日报》7月19日刊登的《以“神秘买家”制度夯实网络食品安全》，对“神秘买家”制度的实施提出若干疑问，并给予建议。

（二）“网络食品安全新规”亮点

此次《办法》出台，根据中国食品药品网舆情监测系统数据，以下亮点最为引人注目：

亮点1 抽检采取“神秘买家”制度

对于《办法》规定县级以上食品药品监管部门均可通过网络购样进行抽检。即包括国家总局和地方局在内都可以根据监管的需要对网络食品进行抽检。

“神秘买家”可以以顾客的身份买样，还原模拟消费者现场购买的场景。抽检制度中还设计有一个重要的时间节点，在样品查验、封样前保证一定程度的“神秘性”，以保证抽样的真实性、公正性。

亮点2 消费者权益受损，第三方平台承担连带责任

《办法》规定，网络食品交易第三方平台提供者应当建立入网食品生产经营者审查登记、食品安全自查、食品安全违法行为制止及报告、严重违法行为平台服务停止、食品安全投诉举报处理等制度，并在网络平台上公开。如违反上述规定，将由县级以上地方食品药品监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款。

亮点3 网售婴幼儿配方乳粉严禁暗示

对于网售婴幼儿配方产品，根据《办法》，其产品信息不得明示或暗示具有益智、增强抵抗力、提高免疫力、保护肠道等功能或保健作用。违反规定拒不改正的，将处5000元以上3万元以下罚款。

此外，特殊医学用途配方食品中特定全营养配方食品不得进行网络交易。入网销售保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方乳粉的食品生产经营者，除依规定公示相关信息外，还应当公示产品注册证书或者备案凭证等。

亮点4 明确网络食品安全违法行为的管辖

《办法》规定对网络食品交易第三方平台提供者食品安全违法行为的查处，由平台提供者所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖；对入网食品生产经营者的查处，由入网食品生产经营者所在地或者生产经营场所所在地县级以上地方食品药品监督管理部门管辖。

对因网络食品交易引发食品安全事故或者其他严重危害后果、消费者因网络食品安全违法问题进行投诉举报等情况，其管辖权均有明确规定。

（三）“网络食品安全新规”相关事件的媒体热评

“互联网+食品”作为一种新生事物，其利与弊在初始阶段往往很难分辨，此时若按线下食品生产销售的传统办法进行监管，那么肯定一管即死。经过几年的自由生长，网络食品的弊端已被放大且快速蔓延，集中体现了以下两方面。

其一，自由生长已嬗变为“野蛮生长”，导致食品安全、食材卫生、生产加工销售卫生、生产者健康风险皆成倍放大。

其二，低门槛甚至零门槛的特点，使得网络食品生产销售中，无证、无照经营者不在少数。

客观地说，食药监总局发布的《办法》，虽然开列了诸多违法行为的处罚种类和罚款数量，但处罚是粗线条的，罚款是相对偏轻的。这恰恰说明，政府颁行《办法》的基本出发点是兼顾监管的必要性和适度性，在依法加强监管、确保食品安全与保障经营者权益、促进行业发展之间，寻找到一个科学的平衡点。对网络食品生产售卖暴露的一些苗头性问题，由于目前尚难以判断其会否嬗变成突出问题，《办法》采取了先放一放、看一看的开明态度，以避免因监管过于细密严苛，而束缚这一新生服务业态的正常发展。

总体上看，《办法》主要致力于解决“谁来管”和“管到哪”的问题。随着网络食品生产销售新服务业态的进一步发展，相关的问题、矛盾和困难也会愈加凸显，《办法》将根据情况适时补充和完善，最终由行政规章升格为国家专项法规。

—《网络食品安全监管重在适度与平衡》，摘自《北京青年报》

与以往的线下抽检或者事后检查相比，“神秘买家”抽检制度大大挤压了商家造假应付的空间，避免专为抽检做局摆样子，无疑更接近真实的消费现场，可以体察到消费者的苦衷与不满。这样的“原景再现”，或将有效提高监管抽查的震慑作用，并倒逼企业注重食品安全，让消费者多一点安心。

不过，鉴于食品生产流通的普遍性，“神秘买家”的制度安排也需要有更细致的考虑：一方面，“神秘买家”仍具有随机性、偶发性，抽样人员不可能穷尽一切食品领域；另一方面，一次抽检之后，是否“回头看”也是一个问题，这个问题不确定，也会导致商家心存侥幸。因此，“神秘买家”制度还需要辅以相关配套监管措施。抽检之外，还要制定严厉的追责制度，一经查实，则施以重罚，不能高高举起轻轻放下。此番新办法就明确了网络食品交易第三方平台或企业自建平台的自律责任，在食品安全的问题上，平台同样负有连带责任，不能置身事外。此外，有关部门不妨扩大“抽检人员”的范围，或者直接吸纳部分消费者参与“神秘买家”。这样既可以减轻监管部门的压力，也能释放消费者打假保安全的热情，从而体现消费的真实性和公正性。

事实上，每一个消费者都是“神秘买家”，他们在消费中买到假冒伪劣产品的遭遇都应该受到重视。遗憾的是，在以往的实践中，很多消费者往往陷于投诉无门的境地，高企的维权成本、傲慢的食品经营者以及动作迟缓的监管方等，均极大打击了人们维权的热情。如果能够积极引导消费者参与“神秘买家”之中，这相当于增加了巨大的监管终端。

“神秘买家”制度还应该增强透明度，监管部门不仅要模拟消费，更要及时、如实公开相关抽检信息。哪些食品生产经营者或第三方平台的食品卫生状况不理想，若普通民众都能做到心知肚明，则会改善食品安全状况。这也会提升政府部门对食品监管的公信力。

—《以“神秘买家”制度夯实网络食品安全》，摘自《光明日报》

微博与微信分析

以7月15日～7月21日为监测时间段，新浪微博上有关“网络食品安全新规”的舆情关注度不高，主要是各大媒体账号发布相关新闻；网民对此普遍持赞同、期待的态度，几乎没有对新规的争议。

按照转发数量排序，热门微博如表2所示。

以7月15日～7月21日为监测时间段，按转载量排序，统计有关“网络食品安全新规”的微信文章共有228篇，总阅读数量超过11万人次。其中，微信公众号“中国政府网”发布的文章阅读量较大。根据阅读数量统计，热门微信文章如表3所示。

对此话题，留言评论的网友总体呈现出普遍欢迎的态度，一些网友对“神秘买家”制度产生兴趣，毛遂自荐。网络餐饮服务不够规范，网友们对此有充分的认识，许多人为新规点赞。

网友酷评：

善若易表行：国家食药监总局总算是找到服务于民，监管在市场的监督方式了，只是希望抽查力度大点，结果公布更权威更广泛。

树彪ma：建大法立大刑，多宣传勤检查，食品生产销售统一调配，我还觉得有希望!

Happy_Sheep：我觉得，应该社会招募来当这个神秘买家，买了后由买家送检当地检测部门。既可以对卖家有监督作用，也可以对检测部门起到监督效果。

表2 一周以来热门微博排行榜

表3 一周以来热门微信排行榜

舆情点评：

人们接受一项政府的决策，尤其是涉及自身利益、具有改革意味的政策，往往非常困难。在今天这样一个“媒介化社会”，单纯依靠自上而下的“指令性”模式，仅仅关注行业内的反馈，即使是利国利民的好政策，恐怕也难以收到预期的效果，有时甚至易诱发公众的“逆反”情绪，导引负面舆情的破发。7月14日，国家食品药品监管总局出台的《网络食品安全违法行为查处办法》却为我们提供了一个政策传布的好范本。

之所以使用“传布”，意在强调政策不仅仅是“发布”、“公布”了事，还有一个“传播”的问题。1962年，美国发展传播学代表人物罗杰斯在其专著《创新的扩散》中，曾指出任何一个具有“创新”意味的实践，大致都包含四个明显的环节：知晓、劝服、决策、证实。与之相类似，政府职能部门出台的每一项政策、法规，大体也需要经历这样一个复杂的过程，除了充分调研、论证、听证、实施等常规环节，还必须缜密策划政策信息的传播。具体到本次《办法》，其扩散突出了三大特质：

其一，寻找并凸显政策与公众切身利益的相关性。公众关注政府政策的基点、考察政府政策合理性的标准，就是“与我相关”。因此，政府部门要想获得公众的支持，就必须强化其政策与公众利益的相关性。我们看到，无论是在国家食药监总局食品监管二司副司长崔恩学的“答记者问”，还是在国家总局对《办法》的“问题解读”中，都明确凸显了该政策的“问题导向”，换言之，《办法》就是以强化网络食品安全监管，维护社会公众健康为旨归。从这个意义上说，这也是此次《办法》获得舆论普遍支持的根本原因。

其二，突出“亮点”，为传媒设置议程。作为新闻传媒重要的信息源，政府常常能够通过突出信息的“亮点”来为传媒设置议程，亦即影响传媒报道的路径与方向，进而引导社会舆论走向。在《网络食品安全违法行为查处办法》出台的同时，国家总局就有意识传递了两个重要“第一”，因为是“亮点”，所以这毫无悬念地成为了媒体竞相报道的重点。此外，“神秘买家”制度更体现了政策的可操作性和公正性，也焕发了公众对于此政策的信心。

其三，切实建构通畅、多元的传播渠道。“媒介即信息”。因此，对于政府而言，其决策要充分考量“媒介”的力量。在本次《办法》的传布中，国家总局通过召开新闻发布会有力地勾连了大众传媒、政府与公众，同时，利用总局网站及时发布相关信息和政策解读，也为政策的扩散提供了更权威的平台。这样，由政府主导的政策信息便迅速出现在了各大微信与微博平台，关注度和说服力自然大大提升。