推进重点区域综合治理筑牢生态安全屏障

张勇

推进重点区域综合治理，筑牢生态安全屏障是生态文明建设的重要内容。我们要全面贯彻落实党中央、国务院关于实施山水林田湖生态保护和修复工程、筑牢生态安全屏障的战略部署，总结和交流京津风沙源治理、岩溶地区石漠化治理、青海三江源保护、西藏生态安全屏障建设等综合治理工程的成效和经验，分析工程建设面临的形势，进一步明确“十三五”时期的目标任务，研究部署下一步综合治理工作。

一、充分肯定“十二五”时期重点区域综合治理工程取得的显著成绩

1998年我国长江流域发生特大洪涝灾害后，生态保护和修复被提上了重要议事日程。为恢复重建我国的生态屏障，加强重点区域综合治理，我们相继启动实施了京津风沙源治理、青海三江源生态保护与建设、西藏生态安全屏障建设、岩溶地区石漠化治理等重点工程。这些工程的突出特点就是着眼于生态治理的系统性，将农林水措施综合配套，生物措施与工程措施协调推进。“十二五”期间，国家累计安排上述工程中央预算内投资256亿元，完成综合治理面积1252万公顷，工程建设取得显著成效，实现了“三减少”、“三增加”和“三改善”。

一是土地沙化、石漠化、水土流失面积“三减少”。京津风沙源治理区沙化土地面积减少82.5万公顷，工程区已由沙尘天气发生发展过程中强的加强区变为弱的加强区；岩溶石漠化治理区石漠化土地面积减少96万公顷，石漠化扩展态势得到初步遏制；治理水土流失335万公顷，水土流失状况明显减轻。

二是森林覆盖率、草原产草量、水源涵养量“三增加”。4个综合治理区森林覆盖率增加1.71个百分点，天然草原综合治理盖度增加2.2个百分点，天然草原鲜草产量从6.67亿吨增加到6.86亿吨；三江源地区十年间水资源量增加近80亿立方米，水源涵养量增加24亿立方米，增幅达6.25%，上世纪末陆续干涸的近千个黄河源头的高原湖泊再现湖光景色。

三是农业生产条件、农民收入水平、地方生态文明意识“三改善”。工程建设累计完成了坡改梯24万亩、棚圈建设1477万平方米、蓄水池和小水窖3万多口、农村能源建设1万多户等。工程建设改善了农业生产环境，提高了土地生产力和畜牧业水平，增加了农民收入，缓解了过樵、滥砍、乱伐、滥牧等现象。在工程建设的引领下，地方爱绿护绿的意识进一步提高，对“绿水青山也是金山银山”的认识进一步提升。

通过多年的实践和探索，这些重点区域综合治理工程建设积累了许多成功的经验，突出表现在以下几个方面：

一是注重综合治理，探索有效模式。各地在工程实施中坚持尊重自然规律，因地制宜，将营林造林、草地治理、坡耕地改造、小流域治理等多项措施有效结合，统筹山水林田湖等自然要素，合理布设各项措施，使之形成立体的、相互联系协调的治理防护体系，探索总结了众多有效治理模式。据统计，京津风沙源治理区总结了100多种治理模式，岩溶石漠化治理区也总结了91种治理模式。这些模式都是根据当地土地、气候、物种等条件，研究探索出来的行之有效的技术路线，为今后的工程建设提供了指南。

二是注重远近结合，转变发展方式。各个重点区域综合治理工程规划一定就是十年，稳定了各地对于工程建设的预期，坚定了地方推进工程建设的信心和决心。工程建设在着力解决眼前突出生态问题的同时，还带动了当地生产生活方式转型和经济发展方式的转变。如三江源地区约有10万牧民放下牧鞭转产创业，通过发展生态畜牧业和旅游业，人均可支配收入年均增长12.4%。工程区过度利用自然、消耗自然的状况有所缓解，逐步走出了一条生态与经济双赢的新路子。这些生产生活方式的变革，为工程建设成果持续发挥效益奠定了基础。

三是注重科技支撑，加强工程管理。工程建设中不断加强新技术的推广应用，容器苗造林的比例大幅度提升，机械化造林应用也大幅度增长，坐水栽植、截干造林、鼠虫害防治等技术手段推广力度不断加大，有力保证了工程实施效果。同时，工程管理制度进一步完善，形成了综合部门与行业部门分工合作、相互配合、共同推进的工作机制，建立健全了领导责任制、项目法人制、项目监理制、资金报账制和管护责任制。这些行之有效的工作方法，为持续推进工程建设提供了可资借鉴的模式。

二、准确把握重点区域综合治理工程面临的新形势和新要求

党的十八大以来，党中央将生态文明建设提高到了“五位一体”的新高度，党的十八届五中全会确立了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，相继出台了《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等重要文件，确立了生态建设领域的重点改革任务和政策举措，我国生态保护和修复工程进入了全新的阶段。

（一）要认真贯彻落实山水林田湖是一个生命共同体的新理念

习近平总书记明确指出“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”，强调要按照山水林田湖是一个生命共同体的新理念来实施工程建设，要按照系统工程的思路把生态环境建设好。这是我国生态建设领域治理思路的一次重大转变，是进一步提升我国生态治理水平和成效的关键和支撑。“十三五”时期，重点区域综合治理必须认真贯彻落实习近平总书记的讲话精神，遵循山水林田湖是一个生命共同体的新理念，按照生态系统的整体性、系统性以及内在规律，统筹考虑自然生态各要素、山上山下，地上地下以及流域上下游，进行系统修复和综合治理。

（二）要密切服务脱贫攻坚、全面建成小康社会的总任务

我国生态脆弱区、生态屏障区是贫困人口和少数民族比较集中的地区。这些区域既是建设国家生态安全屏障的重点，又是脱贫攻坚的主战场，更是全面建成小康社会的难点。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中已明确提出生态保护脱贫的要求，国家发展改革委印发的《关于支持贫困地区农林水利基础设施建设推进脱贫攻坚的指导意见》也部署了“加强贫困地区生态保护和建设，保护青山绿水”的任务。各地要认真落实决定和意见的要求，切实将脱贫攻坚作为综合治理的一项重要任务，密切工程建设与脱贫攻坚工作的关系，实现生态改善、精准扶贫、精准脱贫同步推进、同步见效，努力做到既让生态好起来，又让群众富起来。

（三）要紧紧围绕筑牢生态安全屏障总目标

十八届五中全会明确提出“筑牢生态安全屏障”总目标，强调要全面提升自然生态系统稳定性和生态服务功能。“十三五”时期做好重点区域综合治理工作，必须将筑牢生态安全屏障作为总目标，加大生态保护与修复工作力度，提高我国生态承载能力，维护国家生态安全。

重点区域综合治理工程建设范围覆盖了我国淡水资源最重要的补给地“三江源”，以及生态极度敏感和脆弱的石漠化、风沙源区域，涵盖了全球重要生物物种基因库、有“亚洲水塔”之称的青藏高原，是“两屏三带”国家生态安全屏障的重要组成部分，生态地位十分重要。同时，全国18片集中连片特困区中，有11片在工程区范围内，经济发展滞后。开展工程建设，既是建设国家生态安全屏障的迫切需要，又是改善当地生产生活条件、打赢脱贫攻坚战的必要支撑，这不仅关系到工程区的经济社会发展，而且关系到民族团结、边疆稳定和社会和谐。我们要充分认识开展重点区域综合治理的重要性，以高度负责的态度、更加坚定的决心，扎实有效地推进工程建设，以更大的成绩为我国生态文明建设做出贡献。

三、全力做好“十三五”时期的重点区域综合治理工作

根据国家批复的相关规划，“十三五”时期重点区域综合治理的目标是：到2020年，京津风沙源治理区内可治理的沙化土地得到基本治理，总体上遏制沙化土地扩展趋势，沙尘天气明显减少；治理石漠化面积不少于2万平方公里，林草植被覆盖度提高2个百分点以上，基本遏制石漠化土地扩展态势；青海三江源草地植被覆盖度平均提高25—30个百分点，可治理沙化土地治理率达到50%，水土保持能力、水源涵养能力和江河径流量稳定性增强；西藏生态安全屏障区治理鼠害草地110万公顷，治理沙化土地面积10万公顷，治理水土流失面积42万公顷，生态系统得到有效恢复。围绕上述目标，工程建设的主要任务包括林草植被保护和恢复，治理沙化土地、退化草地和水土流失，探索发展草食畜牧业，积极推进易地扶贫搬迁，以及保障体系建设等5个方面。要完成“十三五”时期工程建设的各项目标，任务非常艰巨。各地各部门要进一步牢固树立和贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持山水林田湖综合治理，以国家规划确定的目标为前提，细化分解各项任务，做好实施方案，确保目标任务如期实现。

（一）加强工程建设的统筹协调

国务院有关部门要认真贯彻落实山水林田湖是一个生命共同体的治理理念，各司其职、各负其责，密切沟通、加强配合，共同推进重点区域综合治理工作。财政部和发展改革委要进一步整合相关渠道资金，突出重点，加大投入和生态补偿力度。国家林业局、农业部、水利部要充分发挥部门的优势，加强对各项工程建设任务的技术指导、检查和监督。科技部、国土部、环保部、建设部、统计局、气象局等也要对工程建设予以积极支持，要将工程区作为生态领域改革的重点，努力实现体制机制改革与工程建设同步推进。各地要以此次会议为契机，对工程建设做好再部署和再动员，进一步树立持之以恒推进工程建设的信心和决心，切实加强组织领导，完善工作组织体系，进一步明确思路和重点，保障工程建设持续增效。

（二）加大科技支撑，因地制宜推进工程建设

各地要对立地造林条件差、生态脆弱地区的植被恢复、雨水集蓄利用等关键技术加大科技攻关力度，要遴选成熟实用、简便易学的技术成果进行组装配套和推广应用，提升工程建设的科技含量。要根据不同区域的自然生态条件，科学选择保护和修复方式，坚持宜封则封、宜造则造、宜荒则荒的治理思路，防止过度采取人工措施。要坚持封山育林、封山禁牧与人工造林、草地治理并举，乔灌草、带片网相结合，科学高效地恢复林草植被。要因地制宜，以水定量，根据水资源条件合理确定生态修复的规模和强度，全面提高生态恢复的质量。

（三）大力改革创新，积极推进制度建设

各地要结合自然资源统一确权登记工作，建立工程建设成果的产权登记制度，将治理后的土地、完工的建设项目尽快明确产权归属，落实管护主体和管护责任，做到“不造无主林、不种无主草、不建无主工程”。要完善工程区领导班子和领导干部政绩考核评价指标，将工程建设进度、工程建设成果管护、生态改善等情况纳入考核评价体系。要积极配合自然资源资产负债表编制、自然资源资产离任审计等试点工作，在工程区健全生态环境损害责任追究办法，对失职渎职、滥用职权造成生态环境损害的予以严肃追责。要依托集体林权制度改革的成果，进一步创新产权模式，充分调动民营企业、社会资本、金融资金参与和支持生态治理的积极性。

（四）多渠道筹集资金，加大投入力度

当前，生态保护与修复工作中央投资供需矛盾非常突出，可以预见，受国际和国内经济形势的影响，“十三五”期间大幅增加中央投资的难度比较大。刚才，有的省在发言中提出了要求中央扩大工程实施范围、提高中央补助标准的问题，从目前来看困难不小。开展重点区域综合治理工程建设，不能仅仅依靠政府投入，要按照《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》要求，充分发挥政府财政性资金的撬动和引导作用，坚持政府引导和市场运作相结合，探索建立多元化的筹资模式。各地要采取有效措施，积极打通投融资渠道，拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金进入生态领域的潜力，支持通过特许经营等PPP模式，政府购买服务等多种形式，推动生态保护修复与资源开发、旅游景观开发、生态种养殖、林下经济等产业融合发展，形成相互促进、互利共赢的良好局面。

（五）加快工程建设进度，强化建后管护

今年，国家发展改革委安排中央预算内投资50多亿元用于工程建设，3月份已下达了投资计划。但截至目前，仍有个别省份尚未完成投资计划的分解落实工作，从调度情况看，工程建设进度也不理想，大部分工程建设任务进展较慢。各地对此要高度重视，进一步查找工作的薄弱环节，尽快把工程建设进度赶上来。明年的投资建议计划要抓紧编制、早做准备，要按照工程建设管理办法的新要求，抓紧完成工程作业设计的编制和批复工作，做好工程施工的各项物资、人力准备工作，争取中央投资计划下达之后，立即开展工程建设，不误施工的季节。要进一步强化建后管护工作，按照“谁治理、谁投资，谁管护、谁受益”原则，层层签订管护责任书，结合自然资源产权确权登记工作，将成果管护责任落实到乡镇、到村、到个人。继续推行禁垦、禁牧、禁樵制度，坚决杜绝边治理边破坏的现象发生。

（本文为作者在全国生态环境建设部际联席会议上的讲话，有删节）