地方高等教育经费投入结构探析

王勇

摘要：上世纪末，我国开始了高等教育经费来源多元化的探索，以求拓宽渠道来加强对高等教育的经费支持。笔者以海南为例，通过横纵向分析海南高等教育经费投入结构的变化趋势，从而发现海南省高等教育经费依然短缺，主渠道的无保障与多渠道的不畅并存，财政支出结构不平衡的问题凸显。

关键词：高等教育 经费结构 经费筹措 海南省

一、高等教育经费投入来源多样化的变革

高校经费投入多元化变革其实质上是发挥市场配置资源在高等教育投入中的作用，寻求政府和市场共同解决高等教育经费来源的方案，其基本思路是通过增加高等教育的经费来源渠道。高等教育经费来源多元化的改革是否真正满足地方高等教育的经费需求呢？笔者通过研读相关文献，发现财政投入高等教育的资源深受国家基础教育重点投向的影响及高校在科学研究或社会公共服务方面的筹措经费能力有限，地方高等教育发展面临经费短缺的巨大压力。高等教育经费投入拓宽经费渠道来源的变革会给地方高等教育财政投入的结构带来什么影响？本文拟以海南省高等教育经费投入为例进行解析，以窥豹一斑。

二、海南省三级教育经费的结构分析

高等教育经费投入在三级教育经费结构中所占地位，折射出高等教育经费在三级教育中分配合理化的问题。建国以来，国家实施精英化教育，高等教育最能体现国家人才战略核心利益的背景下，高等教育经费在三级教育经费的分配中占据主导地位。伴随高等教育由精英化向大众化的转变，以及受到国家教育经费投入的规模限制，教育经费的投入必定在某一时期会体现国家的战略重点，同时教育发展均衡化的要求决定了我国教育财政投入重点领域从高等教育转向了义务教育。

毋庸置疑，调整教育经费分配结构的重点可以推动教育资源配置合理化的进程，总体思路是正确的。但是在教育经费调整结构的过程中，高等教育财政投入的比重下降迅速，使得高等教育经费的财政投入不能满足其发展需要，海南省三级教育经费结构中的高等教育经费比重的下降也反映了这一事实。1999 年海南省高等教育经费是初等教育的 17.36 倍，但此后急剧下降，到2014年，高等教育生均经费支出只有初等教育的 1.58 倍。

笔者以为，这个下降趋势是不正常的，高等教育经费的急剧减少是伴随着高校大规模扩招背景下发生的，高等教育发展的迅速扩张使得高校不得不举借巨额债务开展基础设施建设等等，甚至诱发了教育乱收费等不良现象，造成这些问题的最主要原因是国家财政对高等教育投入不足所致。综上，在教育经费投入规模一定的情况下，国家又将财政教育经费投入的重点领域放在了义务教育经费上，高等教育发展压力可想而知。

三、纵向分析海南省高等教育的投入结构

上世纪末，我国高校开始收费开启了多元化筹措高等教育经费投入的变革。海南省作为我国的一个偏远省份，其高等教育的发展严重滞后。尽管如此，海南省也开始探索建立多渠道筹措高等教育经费的历程。海南省建立多渠道筹措高等教育经费的机制，其财政投入高等教育的特征如下：

（一）财政投入没有形成主渠道地位

高校经费的主要来源是国家的财政投入，这一格局是由高等教育准公共的属性所决定。财政投入与非财政投入是主渠道与多渠道的发展趋势，是高等教育投入的必然。但是，2014 年海南省高等教育财政拨款占高校经费总投入的55.82%，较2013年57.23%下降了 1.41 个百分点，其远低于全国水平（见图 1）。2004年以来，虽然海南省高等教育财政拨款所占高等教育总投入的比重呈现总体上升趋势，但低于同期国家水平，且增长态势忽高忽低（见图 1）。这种情况表明，海南省高等教育经费的投入历史欠账较多，财政投入主渠道地位没有体现。

资料来源：教育部 国家统计局 财政部2004-2014年全国教育经费执行情况统计公告

（二）事业收入成为海南省高等经费来源的重要生力军

按照国家教育经费统计分类，教育经费按来源可以大致分为财政性教育投入、社会捐赠投入、事业收入（主要包括学杂费）及其他投入。笔者经过统计和分析海南高等教育经费的来源构成，特别关注到：事业收入自 1999 年高校大规模扩招后到 2011 年，事业收入所占高等教育总投入的比重一直呈现上升态势，2006 年更是达到62.65%（数据来源《中国教育经费统计年鉴》），部分年份甚至高于财政性教育经费所占比重。事业收入已经成为海南省高等教育经费来源中仅此于财政投入的重要来源。这种情况直到2013年才得到缓解，但事业收入仍然占据较大比重。事业收入主要包括学杂费，主要由家庭及个人合理承担。虽然国家通过学生奖助学金和助学贷款政策的实施，缓解了家庭和学生的压力，但30%以上的比重仍然高于其他发达国家高等教育25%的一般比例，导致学生学习成本过高。社会捐赠和其他投入作为海南省高等教育经费的有益补充更是寥寥无几。

（三）虽有增长但不稳定提高的生均经费

从教育经费支出情况看，2004-2014 年间海南省普通高校生均预算内教育事业费平均增长 16.47%，公用经费平均增长27.79%（数据来源《中国教育经费统计年鉴》），均高于同期国家水平。这说明海南省高等教育生均教育支出增长明显。但是，其主要存在以下两个问题：一是与国家同期水平相比，绝大多数年份均低于国家生均经费支出的水平。二是海南省高等教育生均经费支出的增长起伏过大。这就必然给海南省高等教育可持续发展带来严重困扰。

综上，海南省地方高校资金来源渠道比较单一，投入多元化机制尚待完善，高校扩招后，公共财政投入收到挤压，学费等事业收入持续增长，而社会捐赠比例极低，生均教育经费虽有增长但与高等教育发展不同步。海南省高等教育经费投入呈现单一性。

四、海南省高等教育经费的横向对比

为了客观反映海南省高等教育经费投入在全国所处的发展水平，笔者选取了2015年全国31省份的公共财政教育支出占公共财政预算支出的比例和生均公共财政预算教育事业费作为参考依据。如果以公共财政教育支出占公共财政预算支出的比例来衡量地方政府对高等教育的财政支持水平，以生均公共财政预算教育事业费来衡量高校经费水平，可以得到一个坐标图（见图2）。

注：资料来源《2015年中国教育经费统计年鉴》

根据各省份数据在四个象限的响应分布，可以将31个省份分为四种类型。高经费高财政支持地区、高经费低财政支持地区、低经费高财政支持地区和低经费低财政支持地区。从上图可以看出，海南省处于低经费低财政支持的区域，高等教育经费无论是绝对数量还是相对比例均低于其他多个省份，更是低于全国平均水平。这种情况直接表明海南省高等教育经费投入力度欠佳。

五、主要研究结论

（一）海南省高等教育经费依然短缺

海南省教育经费分配结构尚待完善，高等教育经费投入在三级教育中所占比重此消彼长。按公共财政预算教育经费包含城市教育费附加的口径计算，2014年全省公共财政预算教育经费占财政支出的比例为15.52%，比上年的17.16%下降了1.64个百分点。2014年全省国内生产总值为3500.72亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为5.69%，比上年的5.8%下降了0.11个百分点。在教育财政投入规模有限以及投入重点领域向义务教育倾斜的情况下，高等教育经费财政投入不能满足其发展的需要。由此可见，海南省高等教育经费依然短缺，应该着力增强对高等教育财政支持强度。

（二）高等教育经费财政投入没有形成主渠道地位

上世纪末，我国开始推行的非义务教育成本分担的机制在一定程度上拓宽了高等教育经费来源的渠道，与此同时，财政性教育经费的投入比重也随之下滑，家庭和学生个人所承担的教育成本不能与国家财政投入相当。与之对应，学生和家庭的教育投入持续增长导致普通家庭沉重的经济负担。另一方面，海南省高等教育生均经费虽有增长但不稳定。这就必然影响海南省高等教育可持续健康稳定的发展。

（三）财政拨款筹资的补充机制不健全

目前我国高等教育已经形成多元化渠道筹措经费的局面，而海南省高等教育筹措经费渠道单一。2013年国家财政性资金所占比重仍然高达60.10%；第二大来源的事业费收入（主要是学杂费）占36.59%；高等教育其他渠道资金来源仍比较少，社会捐赠办学经费（含民办学校中举办者投入）还不到1%。从海南省1999-2013年与年经费来源构成变化趋势可以看出，国家财政性教育经费仍然是我国教育经费的主要来源，其比重虽然有所下降，但是事业收入比重的上升弥补了教育经费的缺口，与此同时社会捐赠和其他教育经费增长乏力。因此，海南应当继续完善多渠道筹措高等教育经费的机制。

（四）地方财政支出结构不平衡

目前，在我国现有财政管理机制下，中央政府仅宏观调控一部分专项资金，地方政府主要负责地方高等教育发展所需资金。因此，地方政府财力强弱决定了本地区高教经费多寡。改革开放以来，由于我国各地区经济发展状况不同才导致了高等教育水平存在着不同程度的差异。从图2可以看出，我国高等教育投入东部省份显著高于西部省份，并且差距越拉越大。中西部地区经济发展有限，导致教育资金的缺口大，优秀的教育人才引进困难，从而导致地方高校服务地方经济发展能力比较低。如此恶性循环会进一步扩大我国各地区经济发展水平的差距，同时也会威胁国家整体经济增长，影响社会的稳定与团结。各地区间高等教育水平和经济状况的差异巨大，不均衡发展的高等教育无法推动我国经济社会进一步发展和全民素质进一步提升。中央政府应当在不断加大转移支付力度的基础上，倡导社会公平，教育公平，促进各地区之间高等教育的均衡发展。

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