财政分权与土地财政
——基于中国省级面板数据的实证分析

●涂 思

财政分权与土地财政
——基于中国省级面板数据的实证分析

●涂 思

1994年分税制改革以后，中央政府和地方政府财权和事权不匹配问题逐渐暴露。中央政府掌握了较多的财政收入，承担更少的支出责任；地方政府掌握更少的财政收入，但是却需要给地方提供更多的公共服务。地方政府通过出让土地为地方的城市基础设施建设等项目提供财源。本文利用2004-2013年的省级面板数据，探讨财政收入分权度、财政支出分权度和财政自主度对地方政府依赖土地财政程度的影响。研究表明，财政分权是土地财政现象出现的重要原因，其中，财政支出分权度与土地财政呈现显著正相关，财政收入分权度与土地财政也存在一定的正相关关系，财政自主度对土地财政没有显著影响。

财政分权 土地财政 回归分析

一、引言

1998年的 《中华人民共和国土地管理法实施条例》出台，提出“市县人民政府可以通过招标、拍卖等方式提供和出让国有建设用地使用权”，从此，土地出让收入成为地方政府预算外财政收入的主要来源。至2011年预算外收入全部纳入预算内管理后，土地出让收入才作为政府性基金收入的组成科目，被纳入到预算内统一管理。根据《中国国土资源公报》数据显示，2008年到2014年，土地出让金收入从 10375.28亿元增加到42605.9亿元，7年间增长了3倍多。其中，2013年出让国有建设用地合同价款同比增长56.3%，增长速度尤为突出。政府土地出让所带来的地价上涨导致的最严重的问题之一就是房价的上涨。近年来，高额的房价给消费者带来了巨大的压力，房价已成为威胁人民生活幸福的重要因素。

土地出让收入的巨额增长与我国财政分权紧密相关。财政分权是指给予地方政府一定的税收权利和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理。20世纪80年代开始，我国先后在1980、1985、1988年进行了三次财税改革，调节中央政府和地方政府的预算财政分配关系，实行对地方政府放权让利、分灶吃饭的财政包干体制。在这一阶段，中央财政收入明显减少，不但要靠地方政府的财政收入上解，而且需要向地方政府借债度日。为缓解中央财政能力逐渐变弱的困境，1994年开始推行了分税制改革。分税制改革改变了中央和地方政府的财权分配格局，地方财政收入的比重下降，中央财政压力得到缓解。但是，由于事权并未得到合理划分，导致财权事权不匹配。地方政府承担了更多的提供当地公共物品的责任，但是其财政收入并不能满足公众对公共物品的需求。为了解决这一局面，地方政府寻求土地出让收入作为地方财源。现有的财政分配制度将土地出让收入归地方财政，商品房中的土地由地方政府供给，地方政府在征用土地后，再通过招拍挂的方式，尽可能高地获取土地出让收入的经济激励。

二、文献综述

财政分权是指中央政府向地方政府下放一部分财政管理与决策权的过程。现有文献中用来测量我国财政分权的指标主要有三种：

（一）收入指标

贾俊雪和郭庆旺 （2008）、王文剑（2010）、吴木銮和林谧（2010）、赵文哲（2008）、梁若冰（2009）等均是采用收入指标，从收入角度测量中央地方财政关系，其计算公式为：

财政分权it=省本级预算财政收入it/中央本级或全国财政预算收入t

其中，下标i表示省份，t表示时间。该公式的分子和分母也可以用人均标准化，以此控制人口因素对财政资源分配的影响。另外，在人均标准化情形中，也有研究将分母修正为中央本级收入和省本级收入之和。

（二）支出指标

支出指标是被采用最广的用来测量财政分权的指标，Zhang和Zou（1998）、张晏和龚六堂（2005）、范子英和张军（2009）、傅勇（2010）等均曾从支出角度测量中央地方财政关系，其计算公式为：

财政分权it=省本级预算财政支出it/中央本级或全国财政预算支出t

其中，下标i表示省份，t表示时间。该公式的分子和分母也可以用人均标准化，以此控制人口因素对财政资源分配的影响。另外，在人均标准化情形中，也有研究将分母修正为中央本级支出和省本级支出之和。

（三）财政自主度指标

财政自主度it=省本级预算财政收入it/省本级预算财政总支出it

朱恒鹏（2004）、龚锋和卢洪友（2009）、陈硕（2010）等采用财政自主度指标测量财政分权度。省本级收入和来自中央政府的转移支付构成了省级政府在该预算年度的总财政支出，也就是公式中的分母。

财政分权对土地财政形成的影响研究已经比较成熟。吴群、李永乐（2010）提出了一个解释地方政府选择土地财政的理论框架，认为财政分权和地方政府竞争共同激励地方政府实施土地财政策略，并采用财政分权的收支指标来度量财政分权度，通过构造各地区外资企业的相对实际税率来刻画地方政府的努力程度。匡小平、卢小祁（2012）认为中国式财政分权作为一种财政体制并不直接对土地财政问题产生影响，而是通过中国式财政分权引发的地方财政赤字直接引发土地财政问题，因此，将地方财政赤字作为分析土地财政问题的一个重要的解释变量，以中部不发达省份J省为例，探讨中国式财政分权下，地方财政赤字对土地财政的影响。郭贯成、汪勋杰（2014）也基于财政赤字的视角，研究了财政分权与地方政府土地财政策略的内在作用逻辑，发现中国式财政分权所造成的地方财政赤字扩大化，激励了地方政府在利益觉醒后利用预算制度缺口，用“扭曲之手”来攫取预算外财政收益，进而驱动地方政府通过积极的土地财政手段来实现财政增收的政策目标。刘佳、吴建南（2015）采用中国地市级面板数据，发现收入分权与土地财政没有显著关系，支出分权与土地财政显著相关，政府间转移支付与土地财政显著负相关。汤玉刚、陈强（2012）认为分权化经济治理模式所产生的辖区间竞争与土地融资创新改变了基础设施投资需求和供给能力，尤其在城市部门，并详细分析了显性和隐性土地财政与城市基础设施提供之间的理论逻辑，并运用资本存量法和实物存量法两种方法对相关假说进行了实证检验。孙建飞、袁奕（2014）也实证分析了在财权上收、事权下放的财政分权制度下，地方政府为履行事权面临融资约束而将更多努力转向土地融资，结果是城市的高速空间扩张，而这种扩张又会对分权程度产生影响。

虽然对财政分权和土地财政的已有研究较为丰富，但是单纯研究财政分权对土地财政形成的研究并不多。并且由于财政分权度的测量方法众多，致使财政分权对土地财政影响效应的结论也不尽相同。因此，本文单纯研究财政分权和土地财政之间的关系，并将同时采用三种测量财政分权度的方法，以求更加全面科学地探索财政分权对土地财政形成的影响。

三、研究设计

（一）研究假设

分税制改革虽然使中央和地方财力得到重新划分，在一定程度上缓解了中央财力的匮乏，但是却造成地方政府财政收入的急剧减少，使得地方政府普遍陷入“财政困境”。同时，地方政府事权不断增加，进一步加剧了地方政府的财政负担。面对财力匮乏，地方政府依靠土地财政来获取财政收入，以弥补财政收入的不足。基于上述分析，提出以下三个假设：

H1：地方政府财政收入分权与土地财政负相关，即地方政府财政收入比重越少，地方政府越依赖土地财政。

H2：地方政府财政支出分权与土地财政正相关，即地方政府财政支出责任越大，地方政府越依赖土地财政。

H3：地方政府财政自主度与土地财政正相关，即地方政府财政自主度越高，地方政府越依赖土地财政。

（二）研究样本与数据来源

2002年国土资源部颁布 《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确土地使用权出让主体只能是市县政府。本研究针对省级政府进行，最终样本包括我国31个省、自治区和直辖市。鉴于数据的可得性，本研究涵盖2004-2013年共10年的数据，最终的观测点1240个。本研究数据来自《中国国土资源年鉴》和中经网统计数据库。

（三）变量测量

1、土地财政规模（LF）。完整的土地财政规模应该包括土地出让金、土地直接税收、土地间接税收、土地抵押融资。但以房地产经营税金、建筑业税收等为主的土地间接税收多为中央和地方共享税，无法准确区分地方政府所占份额大小。另外，年鉴中的土地抵押贷款数据仅能精确到某一地区抵押贷款总额，而无法区分出地方政府和企业等各自所占的份额大小。事实上，在很多经济发达地区，土地抵押贷款主要来自企业，地方政府通过抵押土地获取资金的情况则相对较少。因此，考虑到数据的可获得性，为了保证测算结果尽可能准确，本文在测算土地财政规模时，主要考虑国有土地供应出让成交价款，土地出让成交价款数据主要来源于《中国国土资源年鉴》。

2、财政分权度（FD）。由于人口和经济规模越大的地区，其税基更为丰裕，从而地方政府征收的本级预算收入就越多。如果不“过滤”人口和经济规模的影响，财政分权度指标便无法准确衡量地方财政收入的分权程度。为此，本文先利用人口规模数据，将地区和中央的本级预算收入换算成人均值，剔除人口规模的影响；再乘以一个经济规模的缩减因子 （1-GDPit/GDPNt）（GDPit为第i省t年的国内生产总值，GDPNt为全国的国内生产总值），过滤经济规模对指标的影响。当某省GDP占全国GDP的比例比较高时，其缩减因子就比较小，由此便在一定程度上削弱了税基丰裕程度对实际分权程度的干扰。同时，收入分权指标和支出分权指标的分母都包含了分子，防止了各个省份的分母都一样，另外可以保证分权度都小于1，这样可以更好地反映分权程度。

下标i表示省份，t表示时间。各原始数据均来自中经网统计数据库。

3、控制变量

（1）产业结构。本研究采用第三产业增加值占GDP的比例测量产业结构。

（2）城镇化水平。本研究采用非农人口占总人口的比重作为城镇化水平的测量指标。

由于在处理财政分权度的时候，已经通过人均值和缩减因子分别剔除了人口数和地区经济发展水平的影响，因此，本研究不设置相关控制变量。

表1 变量一览表

四、数据分析和结果

（一）描述性分析

表2为变量的描述性统计分析结果，可以看出不同省份土地出让金之间存在较大的差异，这也说明各省级政府之间的土地财政存在较大变异和解释空间。各省的财政平均收入分权度为0.4465，平均支出分权度为0.7859，平均财政自主度为0.5005，这说明各省的收入分权和支出分权不匹配。

表2 变量的描述性统计分析

（二）单位根检验

为避免时间序列的不平稳造成的“伪回归”问题，需要对面板数据进行单位根检验。检验结果如表3所示。除了SFD、structure这两个变量以外，其他变量都是不稳定的，但是所有变量的一阶差分是稳定的，表明财政自主度和产业结构以外，其他变量都是一阶单整I（1）过程，因此可以进行协整检验。

（三）协整检验

本文采用Pedroni提出的面板数据协整检验方法。该方法中，Pedroni构造了7个统计量来检验各面板变量之间是否存在协整关系。在进行检验之前给出的原假设为各面板变量之间不存在协整关系。检验结果见表4。当样本数较少的情况下，Panel pp、Panel adf、Group pp、Group adf四个统计量比其他统计量能更好地说明各变量之间的均衡关系，所以在判断是否存在面板协整关系时主要以这四个统计量为标准。如表4所示，大部分协整检验方法拒绝了原假设，因此本文认为财政分权和财政自主度对土地财政等变量之间存在面板协整关系，即存在长期稳定的均衡关系，可以进一步进行回归分析。

表4 各变量面板数据协整检验

（四）实证结果分析

1、Hausman检验。为实现Hausman检验，先估计一个随机效应模型，得到结果如下，检验统计量W= 362.3824，相伴概率为0.0000，因此拒绝原假设，认为模型中个体影响与解释变量相关，模型设定为固定效应模型。

2、对31个省份的实证结果分析。本研究采用面板数据的固定效应回归模型验证了财政收入分权、支出分权和财政自主度对土地财政的影响关系。表5报告了基准回归模型分析结果。

模型1考察了财政收入分权度和支出分权度以及财政自主度对土地财政的影响。回归结果如表5所示，财政收入分权度对土地财政的影响在5%水平上显著为正，说明财政收入分权度的增加加大了各省对土地财政的依赖。财政支出分权度对土地财政的影响在1%的水平上显著为正，说明随着财政支出分权度的加大，地方政府对土地财政的依赖显著增加。地方政府财政自主度对土地财政存在非显著的正影响，表明相比较财政分权度，财政自主度对土地财政的影响很弱。

模型2考察了财政收入分权度对土地财政的影响。该模型加入了产业结构和城镇化率后，财政收入分权度对土地财政的影响在1%的水平上显著为正，说明财政收入分权度与土地财政同向变动，财政收入分权度的提高会十分显著地导致土地出让收入的增加，加大地方政府对土地财政的依赖，且依赖程度显著提高。产业结构对土地财政的影响在1%的水平上显著为正，说明随着第三产业增加值占GDP比例的不断提高，地方政府对土地财政的依赖也增加。城镇化率对土地财政的影响在10%的水平上显著为正，表明城镇化率对土地财政存在一定的正影响，但并没有十分明显。

模型3考察了财政支出分权度对土地财政的影响。财政支出分权度对土地财政的影响在加入产业结构和城镇化率后，仍然在1%的水平上显著为正，说明财政支出分权度的增加会显著带来土地财政。产业结构对土地财政的影响在1%的水平上显著为正，仍然说明随着第三产业增加值占GDP比例的不断提高，地方政府对土地财政的依赖增加。城镇化率对土地财政的影响不显著。

模型4考察了财政自主度对土地财政的影响。财政自主度对土地财政虽然存在细微的正向影响，但影响并不显著。产业结构和城镇化率均在1%的水平上显著为正。

模型5考察了加入所有控制变量之后财政收入分权、支出分权和财政自主度对土地财政的影响。在全回归模型中，财政收入分权度对土地财政的影响在5%的水平上显著为正，财政支出分权度对土地财政的影响在1%的水平上显著为正，财政自主度对土地财政的影响不显著，产业结构对土地财政的影响在1%的水平上显著为正，城镇化结构对土地财政的影响不显著。这说明，财政收入分权、财政支出分权和产业结构对土地财政的形成存在正相关关系，财政自主度和城镇化率对土地财政的影响非常小。其中，财政支出分权度和产业结构对土地财政的影响尤其显著。

根据以上分析，可以发现本文的研究假设H1与H3均不成立，假设H2成立。

表5 财政分权、财政自主度对土地财政的影响估计

五、结论及政策建议

本研究采用31个省2004-2013年间的面板数据，分析了财政收入分权、财政支出分权以及财政自主度对土地财政的影响，可以得出以下结论：（1）描述性研究发现省级政府支出分权明显高于收入分权，各地方政府普遍面临财力和事权不对等的局面。（2）回归分析结果发现，财政支出分权度和财政收入分权度与土地财政之间呈现显著正相关关系，其中，财政支出分权度对土地财政的正相关关系尤为明显，财政自主度对土地财政没有显著相关关系。这一结果说明财政自主度不是引发土地财政的原因，支出分权度和收入分权度是引发土地财政问题的主要原因。

基于以上研究结果，本文提出以下政策建议：（1）健全地方财政管理体系，完善预算管理制度。加强对地方政府预算外财政收入的监管力度，规范地方政府的土地财政行为。目前我国部分地区土地出让金流向不透明，部分地方政府未按规定比例提取公租房保障资金。只有强化预算管理，将政府部门的经费来源与去向均纳入预算管理，并向人大提交，向社会公开并提高透明度，接受监督，才能从根本上规范土地财政收入。（2）进一步调整优化中央政府与地方政府之间的事权和财权关系，使财权和事权相匹配，减轻地方政府负担；同时，完善财政收益分配关系，降低地方政府对土地财政的依赖程度。

（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）

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