中国碳税之路探析

吕能芳 吴竞鸿

(安徽商贸职业技术学院会计系,安徽 芜湖241000)

1 中国碳税发展历程

中国于1998年5月签署了该议定书,成为第37个签约国。中国在“十一五”期间,减少了约15亿碳排放,是世界上最大的国别减排行动。“十二五”期间,截止到2014年底,二氧化碳减排量比2010年累计下降了21.9%,在2014年底提前完成了“十二五”规划的下降17%的目标。同时,在政府和学术界也都有设立碳税的呼声。碳税是二氧化碳排放税的简称。2007年,财政部就正式将碳税列入税收研究计划。2009年,财政部财政科学研究所就提出了在我国实施碳税的路线图,预计我国将于2012年前后可开征碳税。2012年,财政部财政科学研究所提出,单独设立碳税。2016年3月财政部副部长楼继伟表示不会单独设置碳税,而是计划把碳税计入现有环境税或资源税的某一个税项。2016年9月,发改委气象司副司长蒋兆理表示,国家发改委正在研究启动碳税前期的准备工作。

2 碳税设立的考虑因素

2.1 担心税负增加过重,阻碍中国经济发展速度

2009年,财政部财政科学研究所的《中国开征碳税问题研究》指出,即使对CO2开征90元/吨的碳税,对GDP的影响不过下降了0.08%,是在可以承受的范围内。这是考虑到当时GDP一直在处于逐年增长趋势,可就在报告出来的第二年2010年,GDP开始逐年下滑,从2010年的10.6%到2015年的6.9%。2016年,专家预测GDP在6.5%左右。在这样的经济环境下,如果开始实行碳税,可能对能源密集型行业和普通消费者产生较大负面影响。澳大利亚曾经历了碳税存废风波。2011年,时任总理吉拉德推动碳税立法在议会获得通过并于2012年7月正式开始实施。规定排放每吨CO224澳元,使澳大利亚成为世界上对碳排放定价最高的国家。一年以后,澳大利亚的电费上涨了10%,煤气费上涨了9%,碳税使普通家庭每周的开支增加了约9.9澳元,并导致消费者物价指数增加0.7%。2014年,澳大利亚参议院17日正式通过废除碳税法案。不合时宜的税收制度设立,可能会增加政治风险,引发社会动荡和社会经济发展减缓。

2.2 碳排放权交易与碳税的“抉择”

目前,世界各国在减少碳排放的具体措施主要有两种,一是征收碳税二是碳排放权交易。碳排放权交易是指政府通过发放许可证的形式分配碳排放权份额,企业可在已有的碳排放权份额中将多余的份额进行对外出售或者已有碳排放权不足可以进行购买,而交易价格由市场供求确定。简单地说,就是把碳排放权当作商品在市场中买卖交易,从而刺激企业通过减少碳排放量提高收入或降低费用从而增加利润。碳排放权交易措施我国已经先行一步了,从2008年开始在北京、上海、天津三地建立碳排放交易所。2013年6月,深圳碳排放权交易所首先启动交易,现在已经建立了北京、上海、广州、深圳、湖北、天津、重庆7个交易所。2017年,还将统一全国碳市场。在碳排放权交易方面,政府进行了初期大量的基础投入,完成了前期一系列基础设施建设,如交易平台等。此项工作还涉及多个政府部门的协调工作,实施成本相对较高。同时,在具体运作上,碳排放权交易初级阶段采取免费发放碳排放权,因此遇到的企业界阻力较小。相比之下,碳税的设立实施需要通过财政部、环境保护部、发改委三部门统筹,意见较难统一。如果此时在进一步再设立碳税会增加企业负担,引起经济下滑。因此,在碳排放权交易与碳税之间,会不自然的出现了二者选其一的选择,现阶段政府无疑是选择了主推的碳排放权交易。

2.3 碳税制度的设计难点

2.3.1 计税依据

排放CO2的主要是煤、石油等化石燃料。严格意义上的计税依据应当是CO2的实际排放量,但是该指标的监测需要一定的技术手段,政府征管成本高。

2.3.2 税率的选择

借鉴已经设立碳税的国家,大多数都是按照固定税率征收碳税,在确定税率的问题上一向是个难题,不仅仅是碳税一个税种。在税率的选择上既要保证能够达到节能减排的目的,又要考虑国民经济的稳定发展和企业的承受能力。

2.3.3 征收环节

征收环节通常可以包括生产、消费环节。从理论上,一种倾向于生产环节征收,体现“谁生产,谁承担”的理念,另一种是倾向于消费环节征收,体现“谁使用,谁承担”的理念。而日本是对生产和销售环节都征收碳税。从理论上讲,由于CO2的排放到大气之中实际是在消费环节,所以严格意义上应当把消费环节作为征收环节。但是消费环节政府很难管理,加上游企业必定会提高销售价格,把税负转嫁给下游,最后变成消费者承担了税负,并没有达到碳税设立的初衷。

另外,我国被称之为“世界工厂”,每年有许多外资企业将原材料进口在中国生产产再出口。中国出口商品所隐含的CO2排放量约占中国总排放量的30%－35%。而欧盟国家又对我国出口商品实施较重的碳关税,显然,生产国承担其境内所有排放责任是不公平的。

2.4 对外贸易的影响

中国作为出口大国,出口贸易已经成为我国经济发展的三驾马车之一。欧盟国家经常对我国出口商品征收碳关税。2008年,欧盟通过法案将欧盟航空业纳入欧盟碳排放体系。法案规定自2012年起,欧盟对所有在欧盟境内飞行的航空公司征收碳税。这一法案引发中国等非欧盟国家的抗议。因为这项法案没有考虑到发达国家和发展中国家的区别,是一种单边措施,欧盟试图通过环保之名形成贸易壁垒。一旦我们承担了碳关税,则提高了我国出口商品的成本,国际竞争力下降。而碳税的设立被认为是应对“碳关税”和“碳排放配额”限制的有效措施。因为根据避免国际双重征税的原则,对同一商品不能进行两次征税,因此一旦国内开征碳税,就可以避免相应的碳关税或边界调节税。当然,国内的碳税税负水平肯定比欧盟国家强加在我国出口商品身上的碳关税税负水平要低得多。这样,其实等于变相的增加了我国出口商品的国际竞争力,有利于国际贸易的发展。

2.5 国际气候谈判

中国作为世界碳排放量最大的国家,受到要求减排的世界舆论压力特别大。《京都协定书》签字当时发展中国中国家没有强制减排义务,但是逐渐中国和其他发展中国家会被要求承诺明确排放峰值的时间,比如2025年甚至最早2020年,并承诺于某个时间点开始承担强制性的温室气体减排目标,可这个目标应当跟发达国家有所区别。中国在国际气候谈判上曾经走过弯路,承受巨大压力。国际气候谈判不仅仅是环保领域的谈判,更多是经济、贸易等多方面的博弈。

3 建议

3.1 将国情作为首要考虑因素

我国与欧盟国家的国情不同,欧盟国家已经走完了高能源高污染的阶段,我国正处于以煤炭为主要消耗资源的工业阶段,如果像欧盟国家那样采用较高的税率或较广泛的征税范围,势必对我国经济发展和国际竞争力带来负面影响。与其让不符合国情的税收制度实施,不如等待时机。即使碳税制度设立,也应当建立适合国情的弹性的制度设计。同时在解决国际贸易争端和参与国际气候谈判时,要树立一个敢于承担责任和义务的国家形象,同时也要考虑国内经济发展的现实情况,在国际舞台上为中国正确合理利益。

3.2 碳排放权交易与碳税的联动统筹

现有阶段的碳排放权交易主要针对碳排放量大的大型能源企业。2016年9月,发改委气象司副司长蒋兆理表示,2020年后,除了被纳入碳排放企业的范围将进一步扩大外,那些没有加入碳交易市场的企业也将接受缴纳碳税的义务。这意味着更多、更广范围的企业将纳入到碳排放权交易和碳税征收的范围。节能减排将成为每一个企业的使命,不存在碳排放权交易与碳税之间的二选一。同时,碳税也有自己的优势。由于碳税适用的普适性,因此在控制能源消费和鼓励污染治理方面也更为公平。另外,碳税作为一种税收制度它对节能减排的鼓励和新能源新技术的开发具有长期的稳定性,不像碳排放权交易那样容易受到宏观经济环境的影响。所以二者各有优势,应当相互统筹,共同作为节能减排的手段。

3.3 科学设计碳税制度

3.3.1 计税依据

作者认为,在实施碳税制度的初期,借鉴欧盟等已经设立碳税的国家的经验,可以通过计算化石燃料的含碳量来估计CO2的排放量,用估计CO2排放量作为代替的计税依据。不仅是因为各种化石燃料的含碳量资料比较容易获得,更是因为这些化石燃料排放碳量占碳总排放量的65%－85%,如果对化石燃料的含碳量征收碳税可以覆盖所有CO2的排放源。当然该计税依据也有一定的局限性,没有考虑到碳排放出去的回收利用情况。

3.3.2 税率

根据欧盟等国的经验,应当采用由低到高、循序渐进的弹性税率。这样既督促社会意识到节能减排对生产生活的影响,又考虑到社会的承受和接受能力,为企业开发再生资源提供一定的缓冲时间。芬兰从1990年最早规定CO2每吨1.12欧元到2002年的1792欧元,瑞典从1991年的每吨27欧元到2009年的114欧元。

3.3.3 征收环节

现行消费税对成品油的征收是在生产环节,资源税对煤炭、天然气和石油的征收也是在生产环节,考虑到中国目前对煤炭、天然气和成品油征税的实际做法,为了保障碳税的有效征收,减少税收征管成本,建议将碳税的征税环节设在生产环节。

同时,在征税环节由消费后移到生产环节后,会出现进口化石燃料需要征税的问题,因此,需要对进口环节的化石燃料进行征税。

3.3.4 税收优惠

主要从四个方面实行：第一,注意鼓励主动减排。针对愿意主动减排的企业可以签订自愿减排协议等实际达到减排目标后给予税收返还政策。第二,鼓励可再生新能源的开发。设立碳税的目的不是为了增加国家税收收入,而是通过国家调控,改变企业生产形态。可以针对自愿更换或研发环保减排的专用设备的企业,给与税收减免或返还政策。第三,与其他税种相互协调配合,如可以针对自愿更换或研发环保减排的专业设备的企业,减免企业所得税、增值税等。第四,对个人暂不征收碳税。

3.3.5 税收收入的归属和使用

我国税收收入的归属主要分为三种：中央、地方、中央地方共享。建议将碳税收入列为中央归属。因为碳污染的治理和新能源技术的开发,需要举全国之力,统筹合作。

碳税收入建议采用专款专用的预算方法,将税收收入以下范围：第一,用于前述税收优惠政策里的税收返还等;第二,用于新能源新技术的开发,如节能减排的专用设备等。

[1]林明彻,杨富强.中国为什么研究和开征碳税[J].中国三峡,2012,(3)：55-56.

[2]财政部财政科学研究所课题组.中国开征碳税问题研究[R].北京：财政部财政科学研究所,2009.