科斯定理应用于新型农村合作医疗基金管理思考

凌静怡

(广西财经学院商务外国语学院，广西 南宁 530003)

1 新农合基金管理运行中存在的问题

1.1 基金的筹集阶段

1.1.1 农民个人缴纳基金进入专户缺乏及时性

国办“3号文件”规定：新农合基金收入应全部、及时和足额存入财政部门在银行开设的新农合基金账户，农民个人缴费原则上由乡镇财税所临时代收，收齐后应及时缴入财政专户。月末没有及时缴存的收入，市县财政部门委托开户行将全部新农合基金全部划入财政基金专户。然而，有些地区利用规定中的漏洞加之地方财政能力有限等原因，不能及时将参合农民上缴的基金存入专户，导致基金面临被挪用的风险。

1.1.2 新农合基金存在挤占的风险

新农合基金的收缴方式包括协议委托、上门收缴、滚动收缴等多种方式，由于各地的具体情况不同，这种多样化收缴方式基本行得通，然而随着新农合制度的不断发展变化，多样化的基金收缴方式必然会给基金的管理方面带来一定的困难，同时在收缴资金的时候，财政部门、卫生部门、银行等组织都需要投入一定的财力、物力、人力，这就会提高基金筹资的成本，各地区政府就可能将这部分支出列入新农合基金支出账户，挤占基金。

1.2 资金拨付和储存阶段

1.2.1 财政资助资金到位程序复杂，补助发放滞后

新农合财政资助资金发放需要经历足额匹配到补助下发的过程。财政资金的匹配则需要在农民筹资全部到账后，县级政府直接从国库中匹配资金划拨如专户，最后由市、省、中央财政逐级将资对应配套到位。财政补助下发则是由上至下逐层拨付过程，先是要统计参合实际人数，中央根据人数向地方层层拨付补助金。这些过程经历时间较长，使得政府资助资金难以按时到位，参合农民补助发放滞后。

1.2.2 资金不能及时进专户，导致账户外滞留现象

由于各省市县对每一级财政办理资金拨付的时间、手续和要求没有进行统一的规定，在下拨过程中，可能就会由于某一部门负责人不在或者其他特殊情况而延长资金下拨的时间，资金滞留在“专户”外，这就在一定程度上加剧了新农合基金的风险。

1.3 新农合基金使用阶段

1.3.1 基金结余问题突出

一些定点医疗机构受利益驱使，违规操作，以“住院补偿多”等诱使参合农民住院治疗，增加医疗消费，新农合基金的支付负担过重，造成基金的严重超支；某些地方政府通过制定严格的报销流程来维持地区的收支平衡，从而使得新农合基金出现“惜付”现象，新农合基金用途的有效性和合理性得不到保证。

1.3.2 新农合基金被套取现象严重

部分医疗机构为了收益，虚构参合农民住院，伪造病历材料，然后开具真实的住院发票；有些参合农民对新农合基金缺乏正确认识，担心自己所缴纳的费用为他人所用，将自己的新农合医疗证借给自己未参保的亲戚朋友所用。甚至出租、帮他人购药等方式来套取新农保基金，这些都会造成新农保基金的超支，严重影响新农保基金的正常支付，对新农保的可持续发展也会造成不利影响。

1.4 新农合基金管理阶段

1.4.1 基金经办机构财会人员业务素质较低

基金经办机构人员素质，对新农合基金的合理使用和管理起着直接作用。新农合基金管理机构一般为新组建的单位，人员素质不同，大多数乡镇的会计担任基金管理机构的财务人员，由于其缺乏专业的基金管理知识，培训不到位，缺乏有效的考核聘用机制，使得基金财务管理漏洞百出，基金科学和安全运转难以保证，这就必然使得新农合医疗基金财务管理水平大打折扣。

1.4.2 机构设置和岗位职责不明晰

新农合是一项新兴的事业，人员及编制不到位现象在各地新农保经办机构普遍存在，这就使得新农合经办机构的内部设置不完善，“不相容职务相分离”的原则和要求就难以实现，职责权限模糊，相互制衡机制就无法形成。

1.4.3 信息管理系统建设水平不高

新农合基金规模的不断扩大，基金总额不断增加，基金的会计核算业务也必然会增加，传统的依靠人工来完成繁琐复杂的会计核算的方式显然已不适应新农合的快速发展，这就使得信息管理系统的引进成为必要。但部分地区虽然已配备计算机等硬件设施，但是信息化网络平台还没有建立，手工操作依旧是基金管理的主要方式，基金的会计电算化管理难以实现，致使财务管理效率低下。

2 科斯定理应用于新农合基金管理的思考

2.1 科斯定理

科斯定理(Coase theorem)是科斯在1960年发表的论文《社会成本问题》中所表达出来的。科斯定理是由三个定理组成的定理组：

科斯第一定理：如果市场交易费用为零(即定价制度的运行毫无成本)且权利得到明确界定，无论产权属于何方经济当事人都可以通过市场交易实现资源的最优配置，即资源配置与产权安排无关。

科斯第二定理：在(市场)交易费用为正的情况下，“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响”。也就是说，在交易费用不为零的世界中，产权的初始界定影响经济效率和产出水平，产值最大化不可能不受产权安排的影响，不同的产权界定会带来不同效率的资源配置。

科斯第三定理：当存在交易成本时，通过明确分配已界定权利所实现的福利改善，可能优于通过交易实现的福利改善。该定理假设政府能够比较低的近似估计并比较不同权利界定的福利影响，同时它还假设政府至少能公平、公正地界定权利。沿着新制度经济学的基本逻辑关系来看，交易有着非常重要的地位。既然科斯定理将最优配置原则具体适用于产权，那么交易就是产权实现最优配置的途径。

2.2 新型农村合作医疗基金管理的科斯定理分析

根据以上对交易及其交易费用的阐述，我国政府所提供的社会保障服务活动也可以看成是一种交易活动，同样，我国新型农村合作医疗基金管理的各种关系也可以界定为交易活动，并产生一定的交易费用。

首先，参合农民自愿去定点医疗机构就诊，这是一种平等人之间的交易，即参合农民疾病得到治疗，医疗机构也获得了收益，这属于买卖交易；其次，医疗定点机构和政府之间存在着上下级关系，根据康芒斯对交易的界定，管理的交易发生在上级和下级之间，政府是法律上的上级，有合法的权利发出命令，而定点医疗机构是法律上的下级，只要这种关系存在，他在法律上就有服从的义务，那么医疗定点机构和政府之间的交换关系就属于管理交易；最后，参合农民缴纳医疗保险金，政府利用其费用来提供医疗服务，那么政府与参合农民之间的交换关系属于限额交易。

总而言之，新型农村合作医疗基金管理过程中各主体的活动都可以界定为交易，并产生相应的交易成本。而如前所述，我国新农合基金运行和管理中还存在很多不足之处，系统性的基金管理还未形成，缺乏对基金管理有效利用。

2.3 对我国新型农村合作医疗基金运行和管理的思考

2.3.1 加强新农合基金管理的法制化

根据科斯定理，产权的界定和明晰是以相应的法律为前提的，而不是个体行为，没有明确而权威的法律作保障，必然会使得新农合基金的管理混乱，也必然会导致新农合基金资源的低效率。

对此，国家应对新农合基金管理进行专项立法，并就中央财政资金的程序和拨付办法进行统一规范，使得各级财政补助资金能够及时、合理的进入县财政专户。同时，还必须对现行制度，如《新农合基金管理制度和基金会计核算制度》、《新型农村合作医疗基金财务管理制度》等进行不断地修改和完善，使其适应不断发展变化的新型农村合作医疗制度。

2.3.2 正确处理政府与市场的关系，引入多元主体

市场在资源配置中起基础性作用，根据科斯定理，不断交易和转手资源产权有利于资源的优化配置。但是，市场交易是有成本的，产权的调整受到市场交易成本的影响。如果交易费用太高，那么最佳的产权安排，以及由此能够带来的更高的产值，将不会通过市场交易而实现。因此，在交易费用为正的情况下，产权的初始界定便是重要的。所以，一方面，应当比较政府和市场配置新农合基金的成本及配置效率，使政府有选择的行使其权利，并可以在资金管理和资金征集中引入多元主体，发挥市场和其他主体的补充作用；另一方面，新农合属于国家惠民政策，巩固政府在新农合基金的管理中的主导地位，发挥政府在基金管理方面宏观调控的优势。

2.3.3 理顺新农合基金管理机构间的关系，明晰各部门的职责

科斯定理认为，产权的明晰化有利于交易成本的降低，因此，在管理新农合基金的过程中，明确各部门的职责，将是缓解我国新农合基金面临的问题，提高新农合基金资源利用率的必由之路。

就目前我国新农合基金管理来看，其涉及到不同部门，新农合制度的组织和筹资主要是由行政部门来管理，新农合制度的实施是由卫生部门来负责，而各级政协、人大、新闻媒体、参合农民对新农合制度进行监督，要使得新农合基金资源得到优化合理配置，就必须对主管机构、基金经营机构、经办机构以及监督机构进行合理的界定，使其各司其职，履行好自己的职责，这有利于缓解新农合基金被挤占的现象。

2.3.4 加大新农合基金管理机构的整合力度

科斯定理提出产权合并是减少交易成本的重要手段之一，在交易费用大于零时，产权主体之间存在摩擦，通过对产权的重新确定，建立新农合基金管理统一的体制，使得交易成本内部化，缓和产权主体之间的矛盾，从而减少新农合基金管理和配置所产生的费用。

不管是政府部门，还是定点医疗机构，参合农民等，其每个人对于内部费用的减少都负有一定的责任，这就要求每个人都要有合理使用新农保基金的意识，从而来保障新农合基金，提高基金的使用效率；同时，政府应该树立风险意识，关注基金运行情况，对各层次所可能面临的风险有一个比较明确的认识，这对于防止基金透支或过多结余，基金被套取现象的消除大有裨益。

3 结论

基于对新农合健康发展的现实需求以及基金管理面临的问题，对新农合和科斯定理进行了分析，我国新农合的基金管理活动体现了科斯定理的内容，将科斯定理应用于新农合基金管理中具有一定的适用性，这对于扩大参合农民的受益面、提高新农合基金使用的安全性、合理性和有效性具有重要意义。

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