民兵预备役工作法规制度建设研究

邓晓晓 张峻玮

民兵预备役工作法规制度建设研究

邓晓晓 张峻玮

民兵预备役工作，是武装力量建设的重要组成部分。随着我国社会经济发展，不断深化国防和军队改革，民兵预备役工作法规制度建设不健全、不合理、不适用的情况不同程度地存在和显现，其中有四个方面问题比较突出，即法规体系不完善、法治观念不够强、法律执行不到位和制度保障不健全。为继续推进民兵预备役工作法规制度建设，应加强理论研究、完善制度体系、加大宣传教育和重视监管落实。

国防动员 民兵预备役 法规 制度建设 研究

作者：邓晓晓，国防大学硕士研究生，少校；张峻玮，国防大学硕士研究生，上尉

民兵预备役工作，平时主要完成兵役登记、进行编组训练、参加国防教育和执行国防勤务，不断打牢后备力量的基石；战时重在快速动员、支援作战和组织防卫，注重与其他武装力量的联合一体和密切协同，共同确保国家安全。这项工作历来受到党和国家的高度重视，在民族解放、国家复兴和维护稳定过程中发挥了重要作用。当前，世界正面临前所未有之大变局，我国也正处于改革和发展的关键阶段。随着国家利益的不断拓展，周边安全环境愈发严峻，现代战争形态发生剧烈变化，新形势下军队使命任务更加复杂多样，国防后备力量在现代战争中的角色也愈来愈重要。在新的历史条件下，依法推进民兵预备役工作，需要关注新情况、分析新问题、研究新思路、制定新对策。

一、民兵预备役工作法规制度建设的基本情况

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第二十九条规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。它的任务是巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量。”这为我国依法建设国防提供了基本遵循。伴随中国特色社会主义国家建设依法推进和全面发展，我国国防建设也取得长足进步。民兵预备役工作，在促进国家发展和维护国家安全中都发挥了重要作用。我国已经建立基本完善的民兵预备役工作法规体系，按照立法权限和法规体系的不同层次，大致可分三类：军事法律和国家基本法中的相关条款。由全国人民代表大会及其常务委员会制定，包括《宪法》《中华人民共和国兵役法》（以下简称《兵役法》）、《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）、《中华人民共和国国防教育法》《中华人民共和国国防动员法》（以下简称《国防动员法》）、《中华人民共和国预备役军官法》（以下简称《预备役军官法》）、《中华人民共和国突发事件应对法》等，主要规定了：公民的兵役义务；国家、军队和地方有关兵役方面的职权；国家的基本兵役制度；民兵、预备役人员的登记、编组、国防教育、战备训练和执行国防勤务等制度规范；武装力量参加突发事件的应急救援和处置工作、开展专门训练等。军事法规和行政法规。由国务院、中央军事委员会单独或者联合制定，包括《民兵工作条例》《民兵政治工作规定》《民兵装备管理条例》《民用运力国防动员条例》 《预备役军官战时征召工作规定》《预备役部队政治工作规定》《中国人民解放军思想政治教育大纲》《退役军人预备役登记统计暂行规定》等，分别对民兵预备役工作诸多方面进行了规范。规章、地方行政法规及若干规范性文件。由国务院有关部委单独或者与军委机关部委联合制定，以及原各军区或者省(直辖市、自治区)、县（市）人民代表大会及其常委会和政府制定，包括《关于企业民兵、预备役工作的规定》《全民国防教育大纲》《关于做好预备役军官登记工作的通知》《民政部、财政部关于提高部分优抚对象抚恤标准的通知》等，规范的内容和范围更具体，能直接用于民兵预备役工作的具体指导。各类法规条文基本配套、已成一体，为规范国防建设和指导后备力量建设提供了较好的法治保障。

二、现行民兵预备役工作法规制度存在的主要问题

民兵预备役工作法规体系不完善。我国军事法规建设起步较晚，没有现成制度可参照，而且制度建设本身具有滞后性。我国民兵预备役工作法规尚存在内容不全、规范不严、权责不等、约束不强等问题。缺少具体细化的法律条款，指导性偏弱。现行《兵役法》《预备役军官法》中规定预备役军官应当登记、接受培训和参加军事训练，“预备役军官在服预备役期间，应当参加三个月至六个月的军事训练。”但是，由于缺少对训练条件、时间、内容等具体要求和保障措施，导致训练工作迟滞不前，训练质量大打折扣。部分法律条款表述不严谨，与他法冲突。《民兵工作条例》中对企业武装机构和专武干部配备有规定要求，但《中华人民共和国企业法》明确规定：“任何机关和单位不得要求企业设置机构或规定机构的编制人数。”法律条款之间不协调，造成法律适用时较难统一。法律权益责任不对等，影响实施效果。《兵役法》《国防法》《国防动员法》中对机关、企业和其他社会组织的责任赋予较多，但对其权益的保护和激励机制方面的设计却不够，容易挫伤其履行国防义务和参与国防建设的积极性。法律执行不严，约束力不强。现行法规中对公民进行预备役登记、编组、训练等有规定，但这些法规不够具体、难以执行，即便执行偏差也较大。受到社会经济快速发展的影响，不履行国防义务可能承受的惩罚力度远远小于企事业单位发展带来的实际效益，民兵、预备役部队“编不齐、训不好、拉不上”等现象也就愈发严重。

民兵预备役工作主体法治观念不够强。客观地说，法规不健全、不合理对制度建设确实有影响，但主观意识淡薄、法律观念缺失，愈加制约了民兵预备役工作的持续发展。领导干部对法律的认识程度直接影响制度顶层设计。后备力量建设受军地双重领导，但往往由于地方人事任用、调配更倚重政绩，而国防建设并不直接产生经济效益，民兵预备役工作形式上是双重领导，实际工作开展时却往往处在规划外、预算外、工作指导外的窘地，建设发展深受影响。预备役人员特别是预备役军官、士官骨干依法履职的观念淡化，严重影响法规制度落实。由于没有清晰的权责约束，又缺少执行手段和奖惩力度，不少预备役人员“在编不在位、在岗不在责”，认为后备力量不比现役部队，打仗也靠后，任务标准低，后备力量建设始终停留在低层次。社会的法律认同弱化，影响编组质量和教育训练落实。受长期和平环境的影响，部分群众的国防意识逐渐淡化，加上法律宣传教育工作的方法力度不够，对相关法规不关心、不清楚、不理解，甚至还有人觉得没必要。这些错误观念严重制约民兵预备役建设质量。

民兵预备役工作法规执行不到位。法律法规的执行是法规制度建设的重要部分，是法规发挥作用的关键环节。由于在法规执行上缺少新思路和新办法，后备力量建设的质量受到较大影响。执法主体不强。虽然权责法定，但是抓不好法的宣传教育和执法领导，特别是执法主体也不清楚自己的权责，不能自觉履职，法的实施将受到极大制约。现行法规在制定过程中，可能会有法条冲突的情况，执法主体在法的实施过程中应加强具体情况研判，通过合理处置，提高法的实施效果。执法手段单一。民兵组织、预备役部队实行兵役登记和编组训练制度，但缺少科学有效的执法手段保障法规的落实。这样无法保证国家兵役工作正常运转，确保兵员数量、规模，进而也影响后备力量建设质量。执法力度不强。法的执行不能靠个人情感，而应倚重的是深入人心的法治理念和强有力的制度保障。组织民兵组织、预备役部队的教育训练和参加应急救灾等任务，经常遇到缺少经费预算、没有训练条件、武器装备不齐等情况。究其原因，主要是相关法规落实不到位，执法力度不够等所致。法律监督不够。法的监督是法规实施的“检验尺”“计量器”，更是“反光镜”和“问题筛”。法规执行的质量，制度落实的程度，要靠责任约束，但法的监督将发挥极其重要的作用。缺少及时、有效的监管，法的执行就可能打折扣、搞变通，小会影响个人权益的维护，大则影响国家利益的保护。

民兵预备役法规制度保障不健全。民兵预备役工作涉及国家、军地各级多个部门和单位，理顺领导关系，完善权责机制，健全保障制度，是提高民兵预备役建设质量的重要保证。由于后备力量建设接受军地双重领导，但军地联络、议事、决策和协调机制尚不够完善，民兵预备役工作经常出现经费找不到源头、训练达不到标准、装备达不到需求、补偿常低于损失等情况。由于各省、市经济发展不平衡，财政保障和国防经费的开支存在较大差别。有的一线城市通过提高优待金标准、公务员和事业单位优先录取退役士兵、大学生士兵退伍后能在当地落户等优厚的地方法规政策，高质量完成兵役登记和士兵征集等任务；然而一些经济欠发达的城镇和边远山区农村，一方面作为外出学习、务工等大量流动人口的输出地，另一方面却难以承受提供同样优厚的待遇完成本地的兵员征集和民兵组织、预备役部队等编组训练任务，兵源萎缩严重，兵员结构亦受到较大冲击。地区经济发展的不平衡，政府财政、政策扶持等的巨大差异，如果不能引起重视和妥善处置，将会进一步拉大后备力量建设质量的差距；从长远看，这将对国家安全和发展带来不利影响。

三、推进民兵预备役工作法制建设的几点思考

必须加强理论研究。新形势下，国防和军队建设需要创新军事理论作指导。近期几场局部战争中，愈来愈多的预备役部队和现役部队实行无缝链接，几乎同时作为直接参战和保障力量投送作战一线。现代战争爆发突然、破坏性增大，物资消耗激增，对作战支援保障提出了更高要求。我军使命任务调整后，民兵预备役的地位作用不但未减反而更加重要。随着改革开放不断深入，市场经济快速发展，社会物质极大丰富，但同时也给民兵预备役工作带来许多新的矛盾和问题，需要我们认真面对，并从理论高度加以研究和回答解决。

必须健全制度体系。目前，我国虽已建立基本的军事法规制度体系，但部分法律法规自身还不健全，不同法律法规之间尚存在冲突和重叠等情况。新的历史条件下，相继增加了许多新要素、新情况，需要及时研究立法、修改或者补充。经过此次军改，我军已形成“军委管总、战区主战、军种主建”的新体制、新机制、新格局。必须统筹国防和军队建设与武装力量的联合使用，统筹国防建设与经济建设，不断推动军民融合深度发展。同时，企业民兵预备役登记与征召、预备役与现役联合训练、考核与奖励、责任追究等相关制度，也需要进一步调整规范。

必须加大教育宣传。习主席反复强调，各级领导干部要发挥敢于担当和主动作为精神。获得“2011-2015年全国法治宣传教育先进城市”之一的山东省莱芜市，总结其法治宣传教育的经验为“莱芜模式”，提到了三个关键词，即对症下药、丰富载体和专业队伍。同样，做好后备力量建设的法治教育宣传，也需要领导重视、逐级负责、多种手段、专业解释。同时，还要充分利用社交网络、移动平台等新媒体和高科技，不断提高教育宣传的广度、深度和效果。

必须重视监管落实。良法在于施行。法的执行是法治的最后一环，也是最关键的一环。首先，要明确责任主体，权责清楚；其次，要建强监督手段，多法并举；第三，要健全机制，形成常态。具体来说，应做到“三个监督”，即本级监督，国家监督，群众监督。各级机关、军地领导和每个公民都要自觉地依法办事，坚决杜绝那些有法不依、执法不严、钻政策空子的行为，确保民兵预备役工作依法有序，后备力量建设卓有成效。

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（责任编辑：徐永汉）

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