消防部队会计集中核算制度融入资金集中支付制度探析

周锐

消防部队会计集中核算指在总队、支队财务部门成立会计核算中心，在各核算单位资金所有权、使用权和财务自主权不变的前提下，将所属核算单位一切经费收支归口到核算中心进行集中核算、集中监管。

消防资金集中支付制度是以支队级单位单一账户体系为基础，资金缴拨以集中支付为主要形式的资金管理制度，是消防部队顺应国院务及财政部关于深化资金管理改革，强化部队财务监督管理的重要措施和主要内容，是部队财务改革的主要方向。

因此，探讨会计集中核算制度融入资金集中收付制度在消防部队财务管理工作中显得尤为重要。

一、问题的提出

（一）消防部队会计集中核算工作未取得正面效益。

2004年5月，全国消防部队全面推开了会计集中核算工作，历时12年，但效果却与“加强消防部队财务管理、强化财务监管、规范会计基础工作、提高经费使用效益”的目标背道而驰。

1.受人员编制制约，《消防部队财务核算管理暂行办法》文件抽离了会计集中核算的概念。会计集中核算是会计委派制的重要形式，是在核算单位的资金所有权、资金使用权、财务自主权、会计主体法律责任、单位预算体制等五个不变的前提下，由会计核算中心集中办理各核算单位具体的会计核算和会计监督，对各核算单位的财务收支采取集中管理、直接收付、单一账户、分户核算一种会计委派形式。要求各核算单位取消会计和出纳，只设报账员，通过会计委派，对各核算单位集中办理会计核算业务，是融会计核算、监督、管理、服务于一体的会计委派形式。从其运作模式看，就是“三分离一公开”，即会计业务决策与执行分离、财务审批与会计监督分离、会计凭证存放管理与单位分离、会计业务处理的过程公开。而部消防局于2004年下发的《消防部队财务核算管理暂行办法》文件要求核算单位仍设出纳，只不过在每月初将上月经费收支及资金来往的原始凭证上报会计核算中心进行会计核算罢了，而会计核算中心的主要职能就是为核算单位进行会计核算，提供会计信息。至今，全国消防部队会计集中核算的依据仍是这份试行文件。这份试行文件的精神显然与会计集中核算的基本含义南辕北辙。

2.无集中收付制度支撑的会计集中核算弊端日趋明显。一是有悖于《中华人民共和国会计法》。《会计法》第三条、第四条、第九条明确规定各单位必须设置会计机构和会计人员记录本单位的经济业务，单位负责人须对会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。而实行会计集中核算后，取消了各核算单位的会计机构、会计人员，会计账簿放在核算中心，核算职能和责任全部归到核算中心，造成了会计主体与会计人员相互分离及资金所有权、使用权与会计核算相分离。另外集中核算制度规定各核算单位仍是会计主体，要承担会计法律责任。如此，会计信息质量一旦出现问题，责任却难于界定，现实中，核算中心与核算单位总是相互扯皮推诿，徒增检查监督人员的尴尬。二是会计核算职能越俎代庖会计职能。实行会计集中核算的根本目的就是通过会计集中核算实现强化基层核算单位财务监管进而提高经费使用效益的目标。显然，这里的核算包含了核算和监督的职能。而会计核算是指以货币为主要计量尺度，对会计主体已经发生或已经完成的经济活动进行的事后核算，也就是会计工作中记账、算账、报账的总称。另外会计原理告诉我们，会计职能是指会计核算、会计监督、经营业绩评价、经济前景预测等，其中会计核算、会计监督是会计基本职能。可见，消防部队的会计集中核算缺乏足够的理论依据。在实际操作中，也是怪象横生。最为常见的就是基层出纳到核算中心报账时，核算中心会计一旦发现疑点原始凭证便不予入账并退回。须知，出纳报的原始凭证已经完成了所有的结算手续，只差入账后的一张记账凭证了。退回凭证的最终结果就是导致会计账、出纳账及银行对账单相互严重不符。退回的原始凭证，未必就不符合形式、内容、技术、程序及法规要求，更多的可能是在结算过程中存在失误，这样的原始凭证是最难整改的。整改不了的原始凭证只能长期变异成“账中账”了，首先，出票方毫无过错不会退款，其次，整改后再入账，真账便会附有假账的嫌疑。这种怪状在消防部队财务管理中较为普遍严重。三是不利于实物资产管理。实行会计集中核算后，核算中心负责会计核算，但财产物资仍由原单位进行管理。财产物资管理与会计核算相互分离的结果就是导致核算单位的财务管理职能弱化。如接受外单位捐赠的固定资产，如核算单位不及时报核算中心作相应的账务处理，会计信息便无法反映资产的真实情况，从而造成账实不符，形成账外资产的现象。这样，国有资产就很容易流失。

3.独立的会计集中核算制度难以适应国家现行经济制度的要求。首先，2003年财政部在充分肯定了会计集中核算制度作用的同时，就指出要进一步做好会计集中核算向国库集中支付制度的转轨工作。其次，2013年7月3日的国务院常务会议上，在部署审计过后整改工作时，李克强总理明确提出“要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好”。2014年12月30日国务院办公厅《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）。由此可以看出，“用好增量、盘活存量”，使资金注入实体经济，更好地在调结构上用活存量资金，全面提高资金使用效率，是目前国家一项经济政策。为此，部消防局于2016年6月14日下发了《关于做好消化存量资金工作有关问题的通知》（武消【2016】174号）。而消防部队自2004年以来实行的会计集中核算制度，各级部队仍是通过各核算单位设立相关账户分散进行、来往和拨付。这种传统模式的运作，既不利于部队资金的安全、足额、及时下达，也不利于资金宏观调控、经费重点调配、存量盘活优化，同时难以保障重点支出、提高资金效益。显然与我国目前经济政策要求不相适宜。

（二）将会计集中核算制度融入集中收付制度，可以深化会计职能，彰显管理成效。

资金集中支付制度作为预算执行环节的改革方向，是根据国情并鉴市场经济国家经验而实施的一项财务改革，有其科学的理论基础。但是，会计集中核算制度也有其优越性。财政部提到的会计集中核算向国库集中支付制度的转轨，并不是要将会计集中核算制度彻底地摒弃，而是要将会计集中核算制度融入国库集中支付制度，作为国库集中支付制度的一个重要职能来发挥作用，这样能够对核算单位的资金进行有效的、规范的控制、管理、核算和监督。

1.资金集中支付制度有利于实行财务监督和财务决策。实行资金集中支付制度，预算单位的预算编制、执行、监督就可相对分开，预算单位、集中采购机构、集中支付中心可形成相互制约、相互监督的有机体。首先资金的拨付为按项目分笔直达商品供应商和劳务提供者，增强了使用透明度，实现了对部队资金使用全过程的监督，从机制上防止了营私舞弊；其次，部队资金不再预拨到各预算单位账户，可降低资金划拨支付成本。再次，实施资金集中支付，所有经费开支在预算申请时，就已审核，而且所有结余都以指标体现。这样不仅可以有效遏制资金挤占、转移、挪用等现象，还可解决截留部队资金问题，从而起到预防和遏制腐败的作用。最后，部队资金支付制度以现代化信息技术为支撑，而且资金集中在单一账户上，从而保证了会计信息的全面性、准确性和及时性，为准确判断部队经费收支状况和提供财务决策奠定了扎实的基础。

2.资金集中支付制度的操作程序更科学。部队资金集中支付制度的支付是一级预算单位对集中支付中心下达预算指标及用款计划，集中支付中心收到所属预算单位支付申请后向代理银行下达支付令，从所属预算单位零余额账户支付给收款人及用款单位，预算单位零余额账户上实际是没有存款的，有的只是集中支付中心授权的额度，存款在代理银行与集中支付中心结算前，始终保留在集中支付中心单一账户。从中可以看出，资金集中支付制度就是将以往的现金流变为指标流，使未支出的大量部队资金不再沉淀在各预算单位的账户中，而是统一集中在一级预算单位的单一账户内，既可治理和预防预算单位多头开户，又可灵活调度部队资金，保证各单位在正常需要的前提下，一级预算单位可根据需要用好增量，盘活存量，从而提高资金使用效益。

二、扎实推进各项基础工作，确保改革的顺利进行

会计集中核算制度融入部队资金集中支付制度是一项系统工程，改革涉及面广，工程量大，包括资金集中支付中心的设置、部门职责的调整、人员编制的增加、支付信息系统的建设等一系列需要进行的配套改革。因此，需要重点考虑以下问题：

（一）扎实开展试点工作，创建适应部队财务工作的模式。

部队会计集中核算工作正面意义不大，就是因为仓促上马，没有经过试点，没有形成一套合理的运作模式。所以，工作过程中出现了问题，便没有对症的药。试点工作应侧重以下方面。

一是将各预算单位在商业银行开设账户全部撤销，由一级预算单位“资金集中支付中心”统一开设零余额账户，成为部队资金单一账户体系内的预算单位零余额账户，用于授权额度支付。二是，规范预算单位的部队资金支付方式。部队资金支出按不同的支付主体和支出类型，分别实行直接支付和授权支付，对工资支出、转移支出、纳入部队集中统一采购的支出适用部队直接支付；对预算单位的零星支出和未纳入部队直接支付的购买支出适用部队授权支付程序。三是把预算单位的所有资金全部纳入预算，实行“收支两线性”管理，并定期编制财务报告，如实反映预算单位财务状况，对预算单位经济活动进行财务监督和控制，以确保资金的安全、有效。四是完善业务流程，并根据流程编制一套有效可行的管理制度。实行资金集中支付制度后，应对原来建设在分散收支制度基础上的相关法律进行相应修订或重新制定，以适应改革要求。新修订的管理制度要针对试点过程中出现的各种问题，提供良好的解决方案。五是试点成功后，将运作模式制订成册发放，便于大家学习领悟。

（二）解决财务人员编制问题。

目前，消防部队财务人员编制紧缺的问题，是大家有目共睹的，且多年来一直得不到解决。多年来，财务岗位人员疲于奔命，仍难以被动应付日常管理工作。推行资金集中支付工作后，会计职能将进一步拓展、深化，需要成立“部队资金集中支付中心”这一机构，并增设审核部门、支付部门、会计部门等内部职能部门。如果人员编制问题得不到解决，则一个集会计核算与监督、支付与结算、数据分析和预算执行为一体的“部队资金集中支付中心”就会成为一个人仰马翻、让人望而止步的“怨声载道中心”了，自然就难以体现会计集中核算制度融入资金集中支付制度的优越性。

（三）加快资金集中支付系统软件开发，确保支付信息系统可靠实用。

资金集中支付作为消防部队财务管理制度改革中的新型管理模式，在如今部队资金量多、预算管理单位多、业务烦杂的情况下，必须建设一套适应资金管理工作任务需要的资金管理信息系统，必须以先进的计算机网络软硬件技术为支撑。资金管理信息系统必须具有预算编制、资金集中支付和宏观经济预测分析的功能，必须具有预算执行与调整、决算与分析及相关应用模块，必须满足部队上下级之间资源和信息共享需要，必须成为全国消防部队、集中支付中心、银行之间的信息交流和稽核检查的工作平台。只有这样，部队财务管理才能快速步入科学化、规范化、信息化的轨道。

（四）做好宣传，抓好培训。实行资金集中支付制度，不改变预算单位的会计主体地位，只是将出纳职能转至“资金集中支付中心”，所以，预算单位的财务、会计管理必须进一步加强，因此，必须加强对预算单位的业务培训。宣传培训工作应把重点放在解疑释惑上，要让预算单位的相关领导和财务人员较好地掌握了改革的制度规定和管理办法的情况下，了解各项工作流程及系统使用及相关政策。

参考文献

[1]刘德兴，侯祖贵.浅谈会计集中核算运行过程中存在的问题及其对策[J].西部财会，2003，（3）.

[2]南京市财政会计学会课题组.国库集中支付（会计集中核算）制度模式探讨[J].财政研究，2003，（12）.

（作者单位：南昌市消防支队）