PPP模式在医疗领域的应用分析

邹国文

PPP模式在医疗领域的应用分析

邹国文

在介绍PPP概念的基础上，从公私合作具体模式角度，分析获得回报的方式。同时，通过分析PPP模式在医疗领域的应用以及在我国相关政策环境下的具体策略，为公立医院改革如何引入社会资本提供理论依据。

PPP；医疗领域；公立医院；改革

1 PPP模式的简要介绍

1.1 PPP的概念和内涵

公私合营伙伴关系（Public-Private Partnership，PPP）是公共政府部门与私人组织（社会资本）合作模式。是指政府与社会资本之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。由社会资本提供本由政府提供的公共服务，政府则根据双方签署的合同，向社会资本支付相应对价，确保社会资本获得合理回报。医疗领域是国家重点鼓励采取PPP的领域之一［1］。

1.2 PPP推出的现实需要

1.2.1 供给侧结构性改革 市场化为导向，政府职能由支配向统筹的转变，放宽政策准入，吸引民间资本方面，增加公共服务和产品供给——PPP模式与供给侧改革的内在逻辑高度统一。

1.2.2 新型城镇化战略 在新型城镇化背景下，基础设施存在较为迫切的换代升级需求。李克强总理：“要用创新方式吸引民间资本投资经营”——PPP模式与新型城镇化推进的导向一脉相承。

1.2.3 化解地方政府债务 经济增速换挡，时政收入增速下行，地方财政面临较大压力——PPP核心功能之一是转变公共产品供给机制，将一部分政府债务剥离出去，同时减轻政府债务压力。

1.2.4 规范地方政府融资平台 过去政府过度依赖传统的投融资方式——PPP模式作为重要的投融资体制改革有利于激活社会资本，优化地方政府融资平台［2］。

1.3 PPP模式的分类

1.3.1 非核心医疗服务——外包类 外包类PPP项目一般是由政府投资，社会资本仅承担整个项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为提供的建设或服务支付对价。见图1。在外包类PPP项目中，社会资本对政府提供服务或产品是比较单纯的商业价值交换行为，不涉及项目运营和对项目收益的分享，社会资本方承担的风险相对较小。项目投资与经营的风险完全由公共部门承担。

图1 外包类PPP模式

1.3.2 核心医疗服务 （1）PPP模式的分类——私有化类。私有化类PPP是政府与社会资本方通过一定的契约关系，使公共项目按照一定的方式最终转化为社会资本方的一种PPP模式。见图2。私有化类PPP项目通常由社会资本方负责标的的全部投资，同时承担全部风险，标的的所有权归社会资本永久所有，不需要交回至政府。但项目的定价以及相关服务的质量需要在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润，这样可以确保公共福利或公共服务不会由于社会资本权力过大而受到侵害。（2）PPP模式的分类——特许经营类。所谓特许经营，一般指政府将某个区域的公共产品或者公共服务的供给委托给社会资本，社会资本参与独家投资或者部分投资，同时建设、经营该项目。见图3。在这个特定的区域内，是独家经营，不能由其他社会资本或者政府提供相同的产品或服务。按照约定，政府具有项目的所有权，同时肩负提高产品质量和服务的责任。这种项目风险较小，运作相对成熟，受到社会资本和政府的大力欢迎。协议到期后，项目的资产和所有权最终会转交给政府［3］。

图2 私有化类PPP模式

图3 特许经营类PPP模式

2 社会办医的相关政策

2.1 国家层面

2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》在指导思想、基本原则和总体目标提出：“注重发挥市场机制作用，动员社会力量参与”［4］。这是首次将鼓励社会办医作为卫生发展的长期规划和战略提出来，初步明确了“鼓励社会办医”的概念。见表1。

2.2 地方层面

见表2。通过这一系列的政策可以发现，鼓励社会资本参与医疗卫生行业将成为“新常态”。

3 医疗健康领域PPP模式的应用

下面列举了PPP模式在我国医疗领域典型的应用案例，见表3。

4 PPP模式在我国医疗领域应用的现实背景与主要挑战

4.1 现实背景

4.1.1 改革遇阻 2009年开始的第一轮医疗改革，难言成功，需要寻求新的突破点。

4.1.2 存量改造 我国现行公立医院体制是在特定的历史条件下计划经济体制下的产物，随着人民群众日益增长的医疗需求和市场经济体制的不断完善，公立医院的就医环境和设备陈旧问题逐渐暴露出来，与此同时，医院缺乏必要的投入，医院原有区域不能满足迅猛的医疗需求，同时也迫切希望提升运营管理能力［6］。

4.1.3 增量需求 政府投入不足、有限的医疗服务供给和迅速增加的多样化社会公众需要之间存在巨大的供需矛盾；公立医院规模控制，但存在输出品牌、管理、技术等要素扩大影响范围的诉求。

4.1.4 市场巨大 2013年10月14日国务院《关于促进健康服务业发展的若干意见》和2016年8月8日国务院正式发布的《“十三五”国家科技创新规划》指出，加快健康中国建设等国家战略实施。到2020年，健康产业规模有望达到10万亿元级别。2015年全国卫生总费用为4万亿左右，约占GDP的5.5%，同期美国的医疗投入占GDP百分比长年维持在17%以上，有分析人士据此推测，我国未来5年的复合增长率可达15%。医改的强大驱动，为医疗行业的PPP奠定了坚实的基础。

4.2 主要挑战

4.2.1 运作经验不足 不同领域PPP运作模式的成熟度并不一致。投资回报很稳定的领域（如污水、排水、供热等）社会资本较为积极，而医疗领域，由于资源过多集中于政府，且包含差异性服务，运作经验相对薄弱。

4.2.2 人才资源固化 由于我国医疗行业大量优质人才在公立三甲医院和大型城市，中小型医院和落后地区医院引进PPP改制后，只能解决短期的资金问题，运营管理经过一段时间后也可得到提升，但人才始终是个巨大的瓶颈。盘活医疗人才市场，需配合医院人事制度，让PPP模式下“人才荒”问题得以解决。

表1 国家层面社会办医的相关政策

表2 地方层面社会办医的相关政策

表3 医疗健康领域PPP模式的应用

4.2.3 政府职能错位 政府职能在很多时候是冲突的，既是裁判员又是球员。政府和社会资本尽管有协议，但在实际过程中，政府依旧是非常强势，比如制定和修改各类规定，特许经营权及价格的制定等。而且由于种种原因，容易违约［7］。这对社会资本的回报产生严重影响，也影响了后续其他PPP项目的 合作。

5 有效实施公私合作办医考虑的问题

5.1 医疗服务的公益性和社会资本的逐利性之间的平衡

社会资本投资营利性医疗机构，必然述求一定的回报，但这并不一定和医疗服务的公益性相冲突，可以妥善得到处理与平衡。政府与社会资本形成良好的机制并适当监管，将医疗服务的“公益板块”和“营利性板块”区分，比如高端的特需服务、个性化的服务都不是属于公益需求，可以分流到社会资本并形成有效竞争。公益板块仍然由政府负责基本的医疗服务，解决社会群众的就医基本需求。所以，需要妥善解决社会资本的逐利性和医疗服务公益性矛盾。

5.2 医院职工身份“有编制”和“取消编制”的矛盾

医院改制后，医院职工身份特别敏感，尤其是年龄稍大的职工需要妥善处理。如何解决改制后的职工身份、以及相关待遇，都需要技巧。一般建议按照“老人老办法、新人新办法”的原则处理。此外，如果确保改制后医院专家和职工人才不流失或者减少流水，同时提高工作积极性，也非常重要［8］。

5.3 公立医院和民营医院社会地位及信任度的差距

长期以来，公立医院一直主导我国医疗服务市场，形成了较好的社会认可度和公众信任度。而非公立医院，尤其是民营医院，虽然经过近几年的快速发展，但总体而言，非公立医疗机构依然存在规模小、筹资困难、优质医生短缺、负面影响较大等问题。当公立医院改制变成社会资本拥有的“民营医院”后，如果保持同样的社会信任度及普通百姓的认可度，也是改制后医院面临的重要障碍。

医疗领域引入PPP模式是重大创新，医改本身是个长期漫长的过程，和经济环境及社会政治等多种因素相关。PPP模式中，各方述求在政府与社会资本的博弈及合作中达到平衡，共同推动医疗领域的发展，确实解决百姓看病难看病贵的就医需求。同时，在PPP模式中也会遇到一些挑战，我们相信能够通过智慧及机制去解决相关的矛盾，从而对政府在医疗领域的管理监督及服务产生更加积极的影响。

［1］ 丛煜，钱矛锐． 公立医院运营中引入公私合作伙伴关系的理论及对策研究［J］． 中国卫生经济，2012，33（12）：14-16．

［2］ 陈文德． 关于公私合作办医的几点思考［J］． 江苏卫生事业管理，27（4）：15-17．

［3］ 王灏． PPP的定义和分类研究［J］． 都市快轨交通，2004，17（5）：23-27．

［4］ 杨庆，张居洋． 新医改以来公私合作办医模式的政策浅析［J］．江苏卫生事业管理，2016，27（2）：20-24．

［5］ 马晓静，杨肖光，陈瑶，等． 公立医院法人治理结构改革初探——以北京市门头沟区医院为例［J］． 中国卫生政策研究，2013，6（8）：27-31．

［6］ 郭永瑾． 公私合作模式在我国公立医院投资建设领域中应用的探讨［J］． 中华医院管理杂志，2005，21（10）：665-668．

［7］ 何杭． 影响社会力量办医的因素与挑战［J］． 医院管理论坛，2014，31（8）：9-11．

［8］ 张居洋，杨庆，颜海，等． 公立医院实施公私合作办医改革的初步探索［J］． 中华医院管理杂志，2015，31（10）：726-728．

Analysis on the Application of Public-private Partnership in the Medical Industry

ZOU Guowen College of Business Administration，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China

Analysis the return approach of the public-private partnership model which based on explaining the concept of public-private partnerships． Plus， I will provide the theoretical basis for the introduction of social capital in the pilot reform of public hospital by analyzing the application of public-private partnership in the field of application under the policy environment in China．

PPP，Medical industry，Public hospital，Reform

R197

A

1674-9316（2016）23-0026-03

10．3969/j．issn．1674-9316．2016．23．013

首都经济贸易大学工商管理学院，北京 100070