加快转变农业发展方式的内涵变化与求解之策

芦千文

(中国农业大学经济管理学院,北京 100083)

随着我国经济发展进入新常态和实现“到2020年全面建成小康社会目标”的临近，通过加快转变农业发展方式改变农业在“四化同步”建设中短板地位的紧迫性愈发凸显。《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》明确提出，在当前和今后一个时期，转变农业发展方式是加快推进农业现代化的根本途径。但较之以往，农业发展方式中不健康、不可持续的矛盾和问题，已经发生显著变化，转变农业发展方式的内涵特征、方向要求和实践经验、路径选择、保障机制等也相应发生了变化。本研究着眼于这些变化，求解新时期加快农业发展方式转变的对策。

1 转变农业发展方式的内涵拓展和方向要求

在转变农业发展方式提出之初[1]，所针对的是传统农业发展方式存在的从业人员素质低、规模小组织化程度低、技术装备水平落后、基础设施建设薄弱、面源污染加速扩散等问题。近年来，国家重视“三农”，采取了一系列措施，部分问题得到缓解，但新的挑战逐渐凸显出来，如农产品价格“天花板”封顶、生产成本“地板”抬升、资源环境“硬约束”加剧等。叶兴庆（2016）把这些农业发展方式中不健康、不可持续、缺乏竞争力的问题归纳为产能严重透支、生产成本上涨、国内外价格倒挂、“黄箱”政策收窄等。此外，农产品成本和机会成本提高导致农业比较利益迅速下降，农业对农民增收的贡献趋势性减弱，农业产业链、价值链整合协调机制不健全，跨国公司对我国提升农业价值链和维护农业产业安全的挑战日益增多等也是当前我国农业发展面临的突出矛盾[2]。

基于主要矛盾和问题的变化，转变农业发展方式的内涵也相应变化。《国务院办公厅关于加快转变农业发展方式的意见》在指导思想里提出的“以发展多种形式农业适度规模经营为核心，以构建现代农业经营体系、生产体系和产业体系为重点，着力转变农业经营方式、生产方式、资源利用方式和管理方式，推动农业发展由数量增长为主转到数量质量效益并重上来，由主要依靠物质要素投入转到依靠科技创新和提高劳动者素质上来，由依赖资源消耗的粗放经营转到可持续发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展道路”，是对当前转变农业发展方式的阶段性内涵和特征的全面概述。据此可知，转变农业发展方式的核心要义在于不断化解农业发展方式中的突出矛盾，抓住农业改革调整的重大机遇，优化要素投入结构和利用方式、提高农业发展质量和效益，建设有竞争力的适应宏观经济动态变化的现代农业产业体系。

与内涵拓展相适应，农业发展方式的转变是农业生产方式与农业技术变迁、宏观经济变化引致的农户行为变化，农产品消费结构、方式变化引致的供给结构升级，要素依赖演变、资源环境约束加剧引致的创新驱动和绿色发展等因素互动的结果。这些因素框定了加快转变农业发展方式的新方向。

一是顺应农户向兼业农户、家庭农场、种养大户加速分化的趋势，培育新型农业经营主体、发挥引领带动作用，引导他们分工协作、优势互补，构建新型农业经营组织体系和服务体系。

二是顺应农产品需求数量、结构和消费方式变化的趋势，强化消费导向意识、创新供给形式，增强引导和创造需求的能力，切实提高农产品供给质量、效率和效益。

三是适应农业产业纵横交错、一体化、网络化的发展趋势，注重以价值链、供应链理念整合农业产业链，挖掘农产品潜在增值空间和多重价值功能，拓展农业的外延和发展领域，打造现代农业产业体系。

四是适应农业资源禀赋的变化趋势和资源约束趋紧的形势要求，加快农业科技创新进度，健全农业科技创新成果转化机制，推动科技创新与制度创新、组织创新、商业模式创新的协同与呼应，使农业价值链升级的速度快于农业资源、要素成本攀升的速度。

五是抓住国内外粮食供给压力有所缓解的“窗口期”，跳出粮食生产与结构调整非此即彼的思维定势，把增强粮食生产能力作为首要前提，“藏粮于地、藏粮于技”，构建与资源环境承载力相匹配的农业生产新格局，走出粮食产量与产能协调发展、相互促进的新路。

六是贯彻落实绿色发展理念，建立农业可持续发展体系，减少对水、化肥、农药的依赖，提高农业资源利用效率，发展绿色农业、有机农业等环境友好型循环经济产业链，将农业发展转到资源节约、环境友好、生态循环的轨道上来。

2 转变农业发展方式的实践做法和经验启示

基于转变农业发展方式的内涵拓展和方向要求，很多地方依托自身农业基础和资源禀赋，选择了不同角度进行改革试验和探索创新。主要模式有：现代农业产业示范区引领的区域现代农业发展模式；农业产业化龙头企业引领的农业产业链发展模式；农业生产性服务业支撑的高效农业发展模式；农产品营销平台或渠道牵引的优质农产品基地建设模式，如农超对接、电子商务平台等；新兴消费理念引领的都市农业、观光农业、科普农业、体验农业和社区支持农业等横向拓展的新型农业业态，以及绿色发展理念和农业多重功能需求推动的生态农业、绿色农业、循环农业等可持续发展模式。转变农业发展方式是一项复杂的系统工程，区域层面上往往是上述不同手段、做法的集成。不同地区因地制宜地选择配套方案，形态各异、亮点纷呈。其中，河南、安徽、四川、浙江等地方性的探索实践，值得关注。

一是河南省“农业产业化集群”探索实践，即农业产业化经营过程中围绕某一产业进行生产、加工和流通相关联的经营组织的集合体。具体做法上，以农业优势资源为基础，以涉农经营组织为主体，以龙头企业为支撑，以相关服务机构为辅助，以加工集聚地为核心，以辐射带动的周边区域为范围，围绕关联产业发展种养、加工和物流，形成上下游协作紧密、产业链相对完整、辐射带动能力较强、综合效益达到一定规模的生产经营群体[3]。

二是安徽省“现代农业产业化联合体”探索实践，即龙头企业、农民合作社、家庭农场、种养大户等紧密联合的新型农业经营组织形式[4]。其中，龙头企业负责农产品精深加工、技术创新、对接市场等；合作社负责联结龙头企业和家庭农场，统一组织农业生产服务；家庭农场、种养大户承担流转土地和精耕细作任务。不同经营主体之间形成了基于产业链的专业化分工协作体系，内部建立了利益共享和风险共担机制。

三是浙江省“现代农业综合体”探索实践，即以农业为主导，融合工业、旅游、创意、地产、会展、博览、文化、商贸、娱乐中的相关产业，将生产、生活、生态等功能融于一体，将农业全产业链目标、农业科技支撑体系、现代农业经营体系融于一体，将政府、科研、企业和金融等相关力量整合在一起，形成的创新性产业结合体，实现城市与乡村的互动与融合发展[5]。

四是四川省“农业共营制”改革试验，即农业职业经理人、土地股份合作社、社会化服务组织等多元主体共同经营的新型农业经营模式。[6]具体做法上以成立土地股份合作社、建立农业职业经理人队伍、打造“一站式”农业服务超市平台为特色，实现了多元主体的“共建、共营、共享、多赢”。未来有可能是破解我国农业经营方式转型的重要突破口（程国强，2015）。

前述提到的探索性实践或改革试验形成的模式，正像转变农业发展方式在特定时期有特定的内涵一样，有其共通之处。主要有：通过培育新型经营主体，实现由农户分散经营到组织化的适度规模经营；通过完善利益联结关系，建立分工协作、互惠互利的经营组织体系；通过强化技术创新应用，保持农业产业的竞争力；通过构建生产服务体系，保持产业链的高效运营；通过延伸拓展产业空间，挖掘增值潜力，提升农业供应链、价值链；通过对接营销平台或自建销售渠道，规避市场风险；通过提高品质、创建品牌，建立与消费者的互信机制；通过管理和商业模式创新，保证持久经营活力。前述四种典型的实践模式，都具有这些共同点，但也有更为突出的亮点，即以培育新型经营主体，创新农业经营体系，建设区域性农业生产经营服务体系，引领和支撑加快转变农业发展方式。其中蕴含的农业经营组织创新的内在逻辑和演进机理还值得进一步挖掘。这也说明，新型经营主体、新型农业经营体系及配套的生产经营服务体系，在转变农业发展方式中的作用至关重要，影响着甚至决定着其它要素的组合成效。

3 加快转变农业发展方式的求解思路和路径选择

加快转变农业发展方式的关键在于找准撬动农业发展方式转变的支点，囊括和整合前面提到的方向要求和实践经验，以求解转变农业发展方式的“不等式”。转变农业发展方式的动力和方向取决于新发展方式净收益与旧发展方式净收益的对比[7]。若把两者看作方程式的两端，则只有当新发展方式净收益大于旧发展方式净收益时，即处于大于号（＞）的“不等式”状态时，才能形成驱动农业发展方式加快转变的内生动力。求解“不等式”的思路在于如何做大新发展方式的净收益，做小旧发展方式的净收益。具体而言，前者是增加收益、减少成本，如让按绿色生产方式生产农产品的附加值显性化，将补贴和价格支持政策与农业生产方式挂钩，对资源节约和绿色生产方式进行生态效益补偿，将农业生产经营的正外部效益内部化；通过保险、担保服务降低新型农业经营方式的风险，加大资源节约和绿色生产技术的补贴力度，按有利于节本降耗的标准研发和推广新技术、新装备，降低新型农业经营主体的生产经营成本。后者是减少收益、增加成本，如降低传统农业生产方式的补贴和价格支持力度，压缩所供给农产品的市场空间；后者如将传统农业生产经营活动的负外部效应显性化，适当提高农业用水、化肥等资源要素的价格，充分体现资源稀缺程度和生态环境成本。

宏观层面上讲，转变农业发展方式就是要着力转变农业经营方式、生产方式、资源利用方式和管理方式，构建现代农业经营体系、生产体系和产业体系。前面提到的具体措施应当说是微观或中观层面上的对策建议，难以达到宏观层面“路径选择”所需要的高度。这需要结合当前国家的重大政策导向，抓准关键领域，因地制宜、实事求是地选择路径。

3.1 培育新型农业经营体系，推进多种形式的农业适度规模经营

新型农业经营体系由农业龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业服务公司等新型经营主体及其联结方式构成，具有集约化、专业化、组织化和社会化的基本特征，是实现农业适度规模经营的理想选择，可以作为加快农业发展方式转变的重要抓手。

目前，相关支持政策已经明显向新型农业经营主体倾斜，但要充分发挥助推加快转变农业发展方式的作用，还应注意以下几点。一是分业分户分类施策。不同经营主体，在产业链不同环节的比较优势不同，如农业龙头企业要素组织能力和市场整合能力较强，适合引领农业的加工、营销和流通；农民合作社联结农民、组织农民、提供规模化服务的能力较强；农户家庭在农业生产环节具有比较优势；农业高端增值服务，进入门槛高，适合由专业机构来经营。在不同产业，如粮食作物、经济作物、畜禽养殖等，比较优势格局又会明显不同。所以，应该依据不同产业链的特点，在不同环节明确扶持重点，分类施策，努力促成不同经营主体分工协作、优势互补。二是科学选择联结机制。不同经营主体之间有市场联结、要素联结、股份合作等多种联结形式，实践中都显出了生命力。联结机制的选择要根据本地区的社会文化、资源禀赋和发展基础，宜订单则流转、宜入股则入股，遵从制度演变的“路径依赖”规律，而不应盲目学习借鉴或运动式地推行某一种联结方式。三是注重带动普通农户。既要通过新型农业经营主体的示范作用引导带动普通农户；也要通过培育新型农业经营主体，为普通农户提供更多的就业机会。这样可以增强转变农业发展方式净收益的普惠性和共享性，消除加快转变农业发展方式的阻力，充分调动普通农户参与和配合的积极性。

3.2 发展农业生产性服务业，推动粗放型农业向集约绿色型农业转变

以农业生产性服务业（服务于农业生产或农业产业链的生产性服务业）引领、支撑现代农业发展是大势所趋。农户将大多数生产环节外包给专业机构或服务人员来完成，能克服小规模经营的缺陷，化解农户兼业化和农业老龄化带来的挑战，所构建的服务联结通道还能支撑农业产业链高效运行，加速农业科技成果和先进技术的转化应用。未来，农业生产性服务业还有可能引领农业发展潮流，如张军（2015）认为分子生物、物联网和电子商务技术的应用将成为农业发展第三次浪潮的主要内容，这其实就是相关环节农业生产性服务业发展的过程。从实践来看，农业生产性服务业正成为农村供销社、粮食收储企业、农村集体经济组织等参与现代农业发展的重要渠道。可见，通过发展农业生产性服务业既能整合、集成、优化农业的经营主体和资源要素，又能加速科技、人才、资本等创新要素向农业的融合渗透，推动粗放型农业向集约型农业转变。为此，要大力支持发展农业生产性服务业，发挥其引领支撑加快农业发展方式转变的作用。

此外，转变农业发展方式视域下的绿色农业本质上是以科学技术为支撑、以现代投入品为基础的集约农业，强调的是科学使用而不是排斥农业化学投入品，否则会出现向传统落后农业倒退的倾向。对于农业经营主体来说，发展绿色农业最缺乏的是集约型绿色生产综合技术解决方案和关键环节的经济型技术支持，以降低绿色生产方式的成本、增加绿色经营方式的收益。取得突破的关键点在于发展绿色农业生产经营的服务机构和业务，也就是说推动环境掠夺型农业向环境友好型农业转变的重要路径也在于发展农业生产性服务业。由此可以得出启发：可以通过大力发展农业生产性服务业引导加快农业发展方式转变，形成农业生产经营服务体系引领和帮助新型农业经营主体改进生产方式、创新经营机制，再由新型农业经营主体示范带动普通农户的发展格局。

3.3 推进农村产业融合发展，促进农业产业链、价值链向高端跃升

通过农业产业链的业务和商业模式创新，把农业与涉农二三产业整合起来，有利于推动农业发展方式的转变。日本、韩国“六次产业化”的实践，我国台湾地区“三生”农业的经验，都是以农村产业融合促进农业发展方式转变的典型案例。农村产业融合主要是通过农业与现代工业、服务业的相互融合渗透、交叉重组，拓展农业产业链的增值、增效空间，推动农业供应链向价值链高端跃升，其结果与加快农业发展方式转变的目标一致。作为政策导向，推进农村产业融合发展的基点在于立足农业、依托农村、惠及农民，所强调的是农业作为融合的基础和核心，农户、农民合作社实质性地参与进来，把农业流到非农领域的就业岗位和附加值内部化，让农民分享产业融合带来的增值收益。农村产业融合的关键，是发展过程中不同环节、不同主体之间实现紧密的契约联结、要素联结和利益联结，不同经营主体分工协作、优势互补、互利互惠、风险共担而又平等地参与产业融合发展，尤其要注意提高产业链薄弱环节（家庭农场、种养大户）参与融合发展的能力。

3.4 推动农业供给侧结构性改革，提高农产品供给质量和效率

2015年11月，中央提出了“农业供给侧结构性改革”，在此之前农产品供给问题也始终都是转变农业发展方式的焦点。随着2017年中央一号文件——《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》出台，推进农业供给侧改革已成为当前阶段国家农业农村工作的主线。目前，农产品供给上存在的突出矛盾，主要有结构性供需失衡，质量水平、信誉保障达不到消费者期望，主要粮食品种总产量、进口量、库存量“三量齐增”等。推进农业供给侧结构性改革，就是针对这些矛盾，提高农业供给体系的质量和效率。宏观层面上，包括六个方面，即调结构、提品质、促融合、去库存、降成本、补短板。微观层次上，涉及到经营主体的具体生产行为，如按需生产、按质生产、高效生产、绿色生产，适应消费者的多元化、个性化需求，与消费者建立良性的互动关系。可以看出，推动农业供给侧结构性改革一定程度上包括了培育新型农业经营体系、发展农业生产性服务业、推进农村产业融合发展，与推动加快农业发展方式转变是内在统一的。农业供给侧结构性改革，考验着政府政策调控水平，需要供给侧、需求侧同时精准发力，做到农产品供求“紧平衡”调控。如降库存必须把握好节奏，避免冲击农产品价格；结构调整要防止农户“盲从”，避免出现新的供给问题。

3.5 加快关键领域体制机制改革，化解转变农业发展方式的障碍

加快转变农业发展方式，关键在于通过深化体制改革和推进制度创新，化解资源优化配置的体制机制障碍，健全完善农业发展的政策环境，将现代产业发展理念和组织方式引入农业。其途径在于通过科学运用价格调控手段和农业补贴政策，建设完善的产权、要素市场体系，打通资本、技术、人才等创新要素进入农业的通道，为农业产业结构、资源结构、要素结构优化升级和农业价值链向高端跃升提供动能。一是加快推进农产品价格形成机制和农业补贴政策改革。要从逻辑上理顺农产品市场关系，推动农业补贴的绿箱化，缓解市场扭曲程度。要坚持“价补分离、分品种推进”和强化弹性调控的方向，适应新时期粮食安全战略的调整和形成农民收入稳定增长机制的要求，统筹推进农产品价格形成机制的改革和农业补贴政策的转型，为发挥市场决定资源配置的决定性作用，进而形成市场牵引农业发展方式加快转变的格局创造条件。二是全面深化涉农产权和要素市场改革。要加快农村土地管理（包括土地流转、征收，集体经营性建设用地入市，宅基地使用等）制度，农村科技体制、金融体制和人才开发利用机制的改革力度和创新进度，引导土地、资金、科技、劳动力、知识产权等在农业领域的优化配置，增强农业发展的全面创新驱动力，推动农业产业链转型升级和农业新业态、新模式的发育，为新型农业经营主体、新型职业农民成长发育创造更有利的条件。

此外，转变农业发展方式离不开政府的宏观调控和社会多方力量的支持，尤其在政府层面要为其顺利推进提供全方位保障。一是以构建加快农业发展方式转变的制度框架为目标进行制度创新，形成加快农业发展方式转变的政策体系。如引导农民有序转移和合理分布，建设职业农民培养机制，健全农产品质量安全保障体系，建立保护环境、节约资源的农业生产体制，完善有利于循环农业发展的体制机制等。二是要按照加快农业发展方式转变的要求优化投入资金的使用效率，与改进生产方式、调整产品结构、保护生态资源挂钩，以政府购买服务、奖助结合等方式，调动社会多方力量参与农业发展方式转变。三是进一步推进深化改革和创新服务职能，科学确定农业公共服务机构的职能定位，将精简提升普遍服务、优化改造重点服务和突出加强引导服务有机结合起来。在服务重点的选择上，集中于服务新型农业经营主体，营造创新创业环境，培育企业家精神，引导向专业化、规模化、集约化和品牌化发展。总之，在加快农业发展方式转变的保障机制改革和完善上，要构建指向明确、重点突出、协调配套的支持政策体系，形成政府部门、农业经营主体以及利益相关者协同推进农业发展方式加快转变的格局。

注释

[1]2007年,时任中共中央总书记胡锦涛在中共中央党校的重要讲话中,第一次提出转变经济发展方式的概念。随后,2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中有了“加快转变农业发展方式”的提法。

[2]姜长云:《中国农业发展的问题、趋势与加快农业发展方式转变的方向》,《江淮论坛》2015年第5期。

[3]河南省农业产业化办公室:《发展农业产业化集群促进三产融合研究》,载于农业部农业产业化办公室《农业产业化促进农村产业融合发展专题调研报告汇编》2016年第16-26页。

[4]孙正东:《现代农业产业化联合体运营效益分析——一个经验框架与实证》,《华东经济管理》2015年第5期。

[5]陈剑平,吴永华:《以现代农业综合体建设加快我国农业发展方式转变》,《农业科技管理》2014年第5期。

[6]“我国新型农业经营体系研究”课题组:《农业共营制:我国农业经营体系的新突破》,《红旗文稿》2015年第9期。

[7]叶兴庆:《演进轨迹、困境摆脱与转变我国农业发展方式的政策选择》,《改革》2016年第6期。

[1]姜长云.推进农村一二三产业融合发展新题应有新解法[J].中国发展观察,2015(2):18-22.

[2]姜长云.创新驱动视野的农业发展方式转变[J].改革,2015(12):83-93.

[3]宋洪远.转变农业发展方式 加快推进农业现代化[J].中国发展观察,2015(2):7-10.

[4]谢培秀.新常态下我国转变农业发展方式的思考[J].中州学刊,2016(1):36-42.

[5]张军.农业发展的第三次浪潮[J].中国农村经济,2015(5):4-9.