河湖管理新体制下的淮河流域水资源保护模式初探

苗欣慧

河湖管理新体制下的淮河流域水资源保护模式初探

苗欣慧

2016年11月28日，中办、国办联合印发《关于全面推行河长制的意见》，对全面推行河长制作出总体部署、提出明确要求，必将推动淮河流域河湖水资源保护管理工作再上新台阶。

一、淮河流域现行水资源保护模式

淮河流域跨鄂豫皖苏鲁5省40个地级市，较重要河流近500条。自20世纪80年代以来，淮河流域水污染日益严重。1995年8月，国务院颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》（以下简称《条例》），赋予了淮河水保局和领导小组在水污染防治工作的职责。

1.淮河流域水资源保护机构的职责

淮河水保局主要行政职责是：负责流域水资源保护、水污染防治等在流域内的实施和监督检查；组织编制流域水资源保护规划并监督实施；组织拟订跨省江河湖泊的水功能区划监督实施；按规定对重要水功能区实施监督管理；承办授权范围内入河排污口设置的审查许可，组织实施流域重要入河排污口的监督管理；负责省界水体水环境质量监测；指导协调流域饮用水水源保护工作、水生态保护和地下水保护有关工作；组织开展水资源保护科学研究和信息化建设工作；组织开展枯水期流域水污染联防工作，组织制定流域内重要闸坝防污调度方案并监督实施等工作。

2.淮河流域水资源保护存在的问题和难点

（1）流域水资源保护法律和配套法规不完善

虽然1995年颁布实施的《条例》，标志流域水资源保护立法与管理上的新起点，但由于流域水资源保护法律和配套法规不完善，导致领导小组的职责不明确，缺乏对有关省市的约束与监督。《条例》没有与修订后的《水法》《水环境保护法》《水污染防治法》等法律进一步协调，没有发挥应有的作用。

（2）流域水资源保护体制不顺，管理困难

在流域水资源保护上，水利部门管水资源管理，环保部门管水污染防治，农业部门管保护渔业水域生态环境，交通部门管防止船舶污染，淮河水保局依据法律和水利部授权，行使水资源保护和水污染防治的行政管理职责。流域水资源保护是一个整体，必须按流域统一进行保护和治理，但因各职能部门差异、部门利益及职责交叉，存在多头管理、职能分割、协调困难，难以发挥流域水资源保护和防治工作的综合作用。

（3）流域和区域水资源保护不协调

流域水资源保护和防治应充分发挥各省地方政府的积极性才能确保目标的实现。虽然法律明确规定了各级人民政府负责本行政区域内的环境质量，环保部门具体负责环境保护工作，但由于对区域水资源保护约束措施不够，地方环保部门不能对政府进行监督，各省在工作只考虑区域利益；淮河水保局无法律授权，难以对地方政府在水资源保护上进行监督，高效的流域和区域水资源保护管理体制还没有建立。

二、实行河长制对推进淮河流域水资源保护和治理工作新机遇

河长制的实行，是树立“山水林田湖”生命共同体理念，以流域为单位，统筹实施流域生态保护与综合治理工程。有以下特点：

1.实现了涉水部门统一管理问题

以往涉水管理部门很多，多龙治水互不协调，河长制由地方首长任河长，具有协调的权限和权威，便于协调各部门的工作。

2.实现了河湖水系的水资源统一管理、保护和综合治理

河长统管水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监督，在组织方式上实现了水量与水质、水域与陆域的流域综合管理。

3.实现了落实地方政府对水量和水质负责的具体制度

河长制的实施，建立了很具体的地方首长对河湖水量和水质负责的监督考核制度，解决了以前最严格水资源管理制度和环境保护评估、考核、奖惩制度不统一问题。

4.实现了跨区域水管理的矛盾解决机制

跨界河湖的管理涉及到不同区域之间的利益冲突，难以协调。而河长制明确河流分段责任制，对交接断面的水量、水质进行考核，实行奖优罚劣，提供了协调上下游以及左右岸关系的制度机制。

5.实现了目前的立法难以解决的问题

如一些水污染是由岸上的生活垃圾和农田的秸秆腐烂造成的，或者由农村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，设立河长制，可以突破现有的法律制度和监管体制局限，解决现有部门难以解决的问题。

6.实现了把“党政双责”领导优势运用到河湖治理之中

河长要求党委负责人对当地河湖环境负总责，使得决策的权力与责任更为平衡，有利于把党的领导优势充分发挥到河湖治理中来。

三、建立新体制下淮河流域水资源保护模式的建议

1.修改完善流域水资源保护法律和配套法规建设

首先，修改完善《条例》，将河长制写进《条例》内容，完善流域水资源保护领导机制，强化领导小组的职能，健全地方政府的责任制度、流域水资源保护的协作机制，各部门依法履行河湖管理保护的相关职责。其次是进一步加强流域水资源保护监督管理法规制度建设，完善流域水资源保护立法体系。

2.抓紧编制出台流域水资源保护规划和专项规划

加快编制并出台符合河长制六大任务要求的流域综合规划和水资源保护专项规划。首先全面摸排、调查、评估和跟踪流域水资源、水环境、水生态的现状和风险，建立档案，动态管理；然后基于调查和评估结果，在流域层面编制综合规划与水资源保护规划，通过“河长制”逐级落实。

3.强化河长制实施的工程基础建设

推进流域水环境综合治理骨干工程、水量水质监测能力建设，运用遥感、无人机航拍等手段，加强河湖水域变化、侵占河湖水域等情况跟踪，抓好流域水资源监控与保护预警系统建设，提高水资源调控能力,为流域水资源保护创造有利条件。

4.完善社会公众参与机制

充分利用各种媒体和传播手段，大力宣传推行河长制的重要意义。采用“河长公示牌”“河长接待日”“河长微信公众号”等方式主动展示河长工作，借助社会资源进一步强化河湖管护合力，营造全社会关心河湖健康、支持河长工作、监督河湖保护的良好氛围■

（作者单位:淮河流域水资源保护局233001）