矿产资源补偿费征收研究述评及其对管理的启示

■ 张士菊/张光进/郇伟韬

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

矿产资源补偿费征收研究述评及其对管理的启示

■ 张士菊/张光进/郇伟韬

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

矿产资源补偿费的征收有利于维护矿产资源国家所有的财产权益，创建矿山企业公平竞争环境，实现矿产资源的集约与高效利用。国内研究主要聚焦于矿产资源税费关系优化、矿产资源补偿费征收设计、矿产资源补偿费征收管理等。我国矿产资源补偿费的征收研究还需进一步明确界定税费关系、规范计征对象、丰富细化计征方式及注重保护资源环境。

矿产资源补偿费；矿产资源税；研究述评

矿产资源节约与综合利用是生态文明建设的重要内容，“十二五”规划纲要明确指出要落实节约优先战略，大幅度提高资源利用效率，推进和完善矿产资源有偿使用制度建设，着力发展新兴绿色矿业，注重并强化对矿产资源的集约与高效利用。矿产资源有偿使用制度是指以矿产资源探矿权、采矿权有偿取得为重要内容的一种制度，目的是逐步理顺矿产品价格，使矿业企业合理负担矿产资源成本，促进矿产资源节约和合理有序开发。矿产资源有偿开采主要征收的是资源税和资源补偿费。现行的矿产资源补偿费是根据1994年国务院颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》开始征收，开征目的是保障和促进矿产资源的勘查、合理开发和保护，维护国家对矿产资源的财产权益。矿产资源补偿费实行从价计征的方式，按照矿产品销售收入的一定比例计征，费率为0.5%～4%。本文拟对国内有关矿产资源补偿费征收的研究进行梳理，以便为矿产资源补偿费的征收管理提供参考。

1 国内矿产资源补偿费征收研究概况

1.1 矿产资源税费关系优化研究

如何处理矿产资源补偿费与资源税之间的关系，主要有以下几种观点：

(1)改革和完善矿产资源补偿费，取消资源税征收。吴鉴[3]认为国家以矿产资源所有者的身份对矿业权人征收具有绝对地租内涵的矿产资源补偿费实属合法合规之事。资源税按照“普遍征收，级差调节”的原则，依据资源禀赋、开采条件、品位等级及区位因素等划定幅度税额，理应合并归于资源补偿费当中。关凤峻[4]认为矿业权的出让即意味着矿产资源的自然价值及经济价值的回归，政府以国家利益代表的身份向自己征税，或以矿业领域管理者的身份向矿产资源所有者的自己征税，显然是矛盾的，也是无意义的。庞小利等[5，6]主张用完善的矿产资源补偿费征收制度取代现行的资源税。

(2)取消矿产资源补偿费，改进资源税的征收。郑爱华等[7]认为：依据资源耗竭性理论，对于已发现的矿床，消耗资源储量同实际减少资源储量呈正相关关系，矿产资源消耗部分无法得到真正的价值补偿，矿产资源资产的增值更多取决于对生产要素的追加，与所消耗的矿产资源储量无关，故应取消矿产资源补偿费。肖志兴等[8]认为对矿产资源征收资源税而非收取矿产资源补偿费是大势所趋，为完善矿产资源有偿使用制度，有必要将矿产资源补偿费并入到资源税当中。

(3)资源税、费保持单独计征的发展格局。资源税、费具有不同的功能和性质，应独立计征。殷燚等[9]认为若想实现矿产资源的有偿使用，就应对矿业权人征收具有绝对地租性质的矿产资源补偿费；若要实现矿业行业内部的平等竞争，则应对矿产资源禀赋及品位等级优越者征收具有级差地租性质的资源税。孙钢[10]认为基于矿产资源补偿费及资源税在性质、功能及作用方面的差异，结合市场经济条件下我国经济社会发展实际，保持资源税、费单独计征与并存发展格局是符合现阶段国情的矿产资源有偿使用制度。芮建伟等[11]建议将矿产资源补偿费和资源税作为国家对勘探、找矿投入的补偿及宏观调控工具予以保留，以招标、拍卖、转让矿业权的新形式实现矿产资源的有偿开发与利用。

综上，国内学者在矿产资源税、费的存废问题上存在较大分歧，但其出发点始终保持一致，即无论最终采取何种矿产资源税、费征收手段，都应充分发挥资源税、费调节体系对矿业市场发展的激励与约束作用。

1.2 矿产资源补偿费征收设计研究

综合营养状态指数 TLI（∑）计算如下：TLI（∑）=∑Wj·TLI（j），采用叶绿素 a（Chla）、总磷（TP）、总氮（TN）、高锰酸盐指数（CODMn）、透明度（SD）作为水体综合营养状态评价指标，式中TLI（j）为第j种参数的营养状态指数，Wj为第j种参数的营养状态指数的相关权重，m为评价参数的个数[6]。

关于矿产资源补偿费征收设计方面的研究，国内学者目前所开展的研究着重从矿产资源补偿费计征公式的重新设计、矿产资源补偿费费率的调整、开采回采率系数的核定以及矿产资源补偿费综合管理等方面展开深入探讨。

1.2.1 关于矿产资源补偿费计征公式的重新设计

吕宾等[12]以稀土、铜为例，提出了矿产资源补偿费费率调整方案和矿产资源补偿费征收细化方案，并对调整可能带来的影响进行了分析评估。陈甲斌[13]建议矿产资源补偿费的征收应与矿山实际消耗储量相挂钩，将原计征公式中的矿产品销售收入替换为矿产品价格乘以实际资源消耗储量。李志明等[14]认为矿产资源补偿费计征公式的设计应体现国家对矿产资源绝对价值和级差价值的所有者权益。盖静[15]提出应针对不同矿山类型、不同矿种，设计不同的资源补偿费计征公式。闫洪等[16]提出依据矿山区位条件及开采方式对现行矿产资源补偿费计征公式进行重新设计，修正后的计征公式为计划资源补偿费应缴额乘以基于矿山区位条件及开采方式折算后的修正系数。

1.2.2 关于矿产资源补偿费的费率调整

吕宾[17]、江峰[18[19]就矿产资源补偿费展开系统性研究，强调补偿费费率调整改革的迫切性，并通过具体模型测算建议划定煤炭8%～12%、石油29%～32%的具体费率调整区间，提出费率改革具体目标，即以煤炭行业为试点，建立浮动费率制度。刘克强[20]认为我国现行的资源补偿费费率过低，仅为矿产品销售收入的1%～2%，结合国外权利金制度进行测算，我国矿产资源补偿费费率的合理水平应保持在10%左右。宋金华等[21]认为应适当调高矿产资源补偿费费率，以弥补因较低的补偿费费率所造成的国家资源性财产权益的流失及矿业市场资源价格的扭曲等问题。

1.2.3 关于开采回采率系数的核定

李晓莉等[22]认为矿产资源补偿费征收应与开采回采率系数挂钩，严格确定开采回采率系数，运用开采回采率系数的实际结果计算征收金额，实际开采回采率高于核定开采回采率，开采回采率系数小于1，相应地少缴，实际开采回采率高于核定开采回采率；开采回采率系数大于1，则应多缴。也就是开采回采率高的矿山企业，补偿费将相应的减少；开采回采率低的矿山企业。补偿费则相应的增加。金小田[23]进一步强调了矿产资源补偿费计征公式中开采回采率系数的重要作用及影响，举例说明了开采回采率系数的高低同矿产资源补偿费征收额呈反比的关系，论述了开采回采率系数的核定对矿山企业提高资源利用效率、促进技术进步的积极作用，并对开采回采率的实际核定及复核工作提出了相关建议。江峰[18]建议取消《矿产资源补偿费征收与管理规定》中关于开采回采率系数为“1”的规定，实行同资源储量消耗水平、开发利用水平相挂钩的方式征收资源补偿费。

1.3 矿产资源补偿费征收管理研究

目前国内学者所开展的关于矿产资源补偿费征收管理的研究着重从矿产资源补偿费的计征方式、使用方向、收益分配制度等方面展开讨论。

1.3.1 矿产资源补偿费的计征方式

邹兴荣[24]建议打破现行资源补偿费属地化的征收方式，依照矿山企业生产规模大小施行按级别征收。江峰[25]建议推翻现行资源补偿费属地化的征收管辖方式，采取以矿产品销售收入一定比例征收资源补偿费的计征方式为依据，不同类型矿种及资源储量实际消耗施行分级、分类征收。许大纯[26]对比分析了资源补偿费采取从量计征、从价计征及定额或估算计征的优劣点，建议应根据矿产资源的不同用途及品位差异，采取不同的计征方式。

1.3.2 矿产资源补偿费的使用

矿产资源补偿费使用应立足于可持续开发，着眼于补偿因矿业开采所带来的环境外部成本，以促进循环经济的发展及两型社会的建设[1]。吴晓琪[27]建议，中央和地方所得的资源补偿费应主要用于采矿区地表复垦及矿山环境治理与保护方面，少部分用于基础性的探矿、找矿等地质勘查工作。邹兴荣[24]认为应明确国土资源部门对矿产资源补偿费专项管理的管理者地位，资源补偿费应主要用于矿产资源的勘探开发及矿区环境的综合治理与保护。江峰[18]建议，部分划归中央的矿产资源补偿费使用方向上应向矿源地及中西部经济欠发达地区倾斜，以推进矿产资源的勘探开发力度。此外，地方按5∶5或6∶4分成所得的矿产资源补偿费收入应重点向基层、农村及社会事业领域倾斜，着眼于矿产资源勘探开发、矿区及周边环境治理与保护以及矿区人民群众生产、生活条件的改善上。

1.3.3 矿产资源补偿费的收益分配制度

梁珂[28]建议中央、地方以3∶7或2∶8的比例分成，调整矿产资源补偿费返还比例，将重点放在地方。邹兴荣[24]认为，为有效激励矿区地企业合理开发及使用矿产资源，中央、省、市、县应统一按4∶1∶1∶4的比例参与分成，并从中抽取一定比例作为征收成本，解决截留、挪用及坐支补偿费现象。江峰[18]建议调整中央与地方资源补偿费返还比例，由原来的5∶5或4∶6参与分成改为中央、地方2∶8分成，并明确地方分成所得应重点向采矿区倾斜，使其能够获得较大发展机遇，促进矿区经济社会发展的协调及可持续。

2 国内研究成果对矿产资源补偿费征收的启示

通过国内矿业领域资源有偿使用制度背景下矿产资源补偿费征收制度研究回溯，借鉴西方市场经济国家矿业领域资源有偿使用制度的改革经验，我国矿产资源补偿费征收制度改革和完善应从以下几个方面着手。

2.1 明确界定税费关系

西方市场经济国家矿产资源有偿使用制度立法水平较高，多由一整套资源税费法规及相关矿产政策组成，政府以多种方式参与资源企业利润分配，确保矿产资源的有偿使用。我国现行矿产资源有偿使用制度因存在对资源税及矿产资源补偿费性质界定模糊的问题，致使实际征收过程中存在“以税代费”“明费实税”及“以税挤费”的混乱局面。因此，市场经济条件下，多元利益主体的存在要求矿产资源有偿使用制度体系改革和完善过程中应按照稳健的原则，保持现行矿产资源补偿费、资源税征收大的格局不变，规范厘清资源税同矿产资源补偿费的关系。国家凭借财产权利（所有权）对矿业权人征收具有绝对地租性质的矿产资源补偿费，旨在保障矿产资源的有偿使用，体现并维护国家作为矿产资源所有者的财产权益。国家凭借政治权力对资源赋存条件较为优越的矿山企业征收具有超额租金性质的资源税，则是对矿业开采公平竞争环境的有效维护，集中体现了矿产资源开发的外部成本及代际成本。

2.2 规范计征对象

我国现行《矿产资源补偿费征收管理规定》对于不同的矿产品类型应以何种方式征收及如何征收的问题未做出明确规定，致使在对原矿、精矿及单一初级矿产品冶炼加工的矿山企业进行计征对象划分及资源补偿费征收的过程中缺乏实际的可操作性。因此，借鉴西方市场经济国家权利金强调可销售及经济上的矿产品概念，矿产资源补偿费征收中作为计征对象的矿产品应在原涵义（矿产资源经开采或采选后，脱离自然赋存状态的产品）界定基础上，补充加入直接面向市场销售的原矿或精矿产品（选矿产品）之规定，如此，便可将“原矿”及“精矿”合理划分开来。

2.3 细化丰富计征方式

西方市场经济国家权利金的计征方式较为细化多样，如基于矿产品产量计征、基于矿产品销售收入计征及基于矿山企业利润的一定比例计征等。而我国矿产资源补偿费的计征方式仅有一种，即以矿产品销售收入为依据施行从价计征。计征手段的单一及方法的局限使得矿产资源补偿费在实际征收过程中在一定程度上缺乏可操作性及普适性。如此，借鉴西方市场经济国家多样化的权利金征收设计，矿产资源补偿费征收改革和完善过程中应打破依矿产品销售收入从价计征的传统方式，通过对矿山企业自觉开展资源集约与高效利用的成本因素及动力机制的深入剖析，明确矿产资源补偿费细化征收政策工具的使用条件、范围、力度和时机，设计出能够真正反映资源赋程度、市场供需关系变化和环境治理成本的多样化的矿产资源补偿费征收方案，以促使矿山企业更加珍惜与合理利用矿产资源，引导矿产资源向着资金优势、技术优势、高效利用的方向集聚。

2.4 注重保护资源环境

矿产资源勘探开发对环境和生态造成了破坏与影响。随着矿产资源开发利用程度的不断加深，对于可持续发展、绿色生态理念的研究也在逐步深入，西方市场经济国家矿产资源税制度正在从传统意义上的收益税向着旨在保护生态环境的环境税征收方向转变。尽管因矿业权人大规模勘探开发矿产资源而造成的生态环境破坏这一负的外部性不能通过市场的方式解决，但西方市场经济国家还是通过征收“庇古税”及将外部成本内部化来妥善解决这一问题。如此，矿产资源补偿费的征收应同生态补偿机制相耦合。一方面，政府可以通过资源耗竭性补贴，以向矿山企业提供经济补偿的形式鼓励其不断进行生产技术革新，积极寻求新的接替储量；另一方面，除对矿山企业所发生的关于环境保护或矿地生态恢复支出在计费时予以一定减免外，还应规范征收矿地恢复保证金（矿业权人为履行矿地恢复义务进行的缴费）等环境税费，以此强化矿业权人对矿区生态环境的保护意识。

[1]陈文东.论矿产资源税费改革[J].中央财经大学学报,2006(4):11-16.

[2]王传才,孔庆友.矿产资源补偿费是矿产资源国家所有权经济收益的直接体现[J].矿产保护与利用,2000(4):1-4.

[3]吴鉴.矿产资源有偿开采收费制度辨析——再论以地租理论构筑矿产资源有偿收费制度体系[J].资源·产业,2001(4):21-23.

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[10]孙钢.我国资源税费制度存在的问题及改革思路[J].税务研究,2007(11):41-44.

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[22]李晓莉,刘育平,张连锰.矿产资源补偿费征收中开采回采率等确定的思考[J].中国矿业,2014,23(9):43-45.

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[27]吴晓琪.对中国入世后的矿业税费制度改革的思考[J].资源•产业,2003(2):35-36.

[28]梁珂.对矿产资源补偿费征收管理的几点建议[J].西部财会,2003(5):47-48.

A Review of the Collection of Compensation for Mineral Resources and Its Implications for Management

ZHANG Shiju, ZHANG Guangjin, HUAN Weitao
(School of Public Administration, China University of Geosciences(Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

The collection of mineral resources compensation is bene fi cial to safeguard the national property rights and interests, create a fair competition environment for mining enterprises, and realize the intensive and ef fi cient utilization.Domestic research mainly focused on the optimization of mineral resources tax and fee, the collection design of mineral resources compensation fee and its management.The research on the collection of compensation for mineral resources in China needs to further clarify the de fi nition of tax and fee, standardize the object, enhance detailed measures and pay more attention to resources and environment protection.

mineral resources compensation; mineral resource tax; research review

F407.1；F062.1

：A

：1672-6995（2017）03-0018-04

2016-11-02；

2016-11-06

中国地质调查局矿产资源调查项目(1212011220852)；国土资源部法律评价工程重点实验室开放基金项目(CUGFP-1503)

张士菊（1974-），女，湖北省宜城市人，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授，管理学博士，主要从事矿产资源安全政策、人力资源管理研究。