食品安全行政监管与社会参与协调机制研究

□ 胡 俊 潘云华 江南大学法学院

食品安全行政监管与社会参与协调机制研究

□ 胡 俊 潘云华 江南大学法学院

食品安全关系到国家的发展与稳定，然而，近年来中国食品安全问题层出不穷，背后折射出中国食品安全监管体制尚不完善、社会公众食品安全意思较低和行业协会参与监管热情不足。在食品安全治理中，除政府负有主要的监管职责外，企业社会责任的承担、消费者运动的强大推动以及媒体的监督力量都发挥着不可或缺的作用，要建立行政与社会双向度食品安全信息共享渠道、重视激励作用。

早在《汉书·郦食其传》记载：“王者以民为天,而民以食为天”，可见自古以来食物对于统治阶级的统治就有极其重要的影响。而食又以安为先，食品安全，关乎每个人的健康和生命，关乎社会稳定和经济发展。食品安全是国民生活质量的重要标志。

在中国的食品行业里，总能创新出一些“新食品”“僵尸肉”“瘦肉精”“地沟油”等。都暴露出我国食品安全监管存在严重不足。

食品安全问题频发的原因主要可以归纳为以下几方面：①食品安全监管信息不透明，缺少信息共享平台，导致行政与社会双向度食品安全信息渠道不畅。②政府在食品安全领域监管不到位，监管体系不合理，食品领域相关法律法规制定存在滞后性。③社会公众食品安全意识淡薄，公民参与的激励制度供给不足，社会参与热情不高。

问题的提出

行政监管部门权力交叉重叠，监管效率低

我国《食品安全法》规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。说明目前食品安全问题涉及农业、工商和卫生等十几个部门，各部门对于辖区内的发生的食品安全问题均具有管辖权。同时，各监管部门的权限存在重叠，从而导致“多龙治水”的局面。更为重要的是，各部门之间对食品安全标准的规定不尽相同，甚至相互矛盾。这种“碎片式”的管理模式是引发食品安全事故频发的重要原因之一。

食品安全监管信息不透明

政府信息公开是现代政府的一项基本义务，是公民知情权得以实现的前提和保障。食品安全关系社会的问题，该领域的信息属于政府重点公开的范围。政府向消费者公布食品安全信息有两种基本方式：一种是政府主动公开食品安全信息(主动公开)，另一种是政府依申请信息公开(被动公开)。而政府一贯理念是“重管理、轻服务”，形成了以被动公开为原则，主动公开为例外的特殊局面。

食品相关信息公开，能使消费者做出合理的价值判断，规避不安全因素。新《食品安全法》第84条明确规定，县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。但从新法公布至今，有关监管部门对食品安全的监管信息发布数量屈指可数。

食品安全行政监管与社会参与协调机制存在问题

行政与社会双向提供食品安全信息渠道不畅

食品生产经营者提供信息、大众传媒提供信息、消费者协会提供信息和政府有关部门提供信息，这是消费者获取食品安全信息的基本渠道，也是消费者实现食品安全知情权的主要途径。

从食品生产经营者处获取食品安全信息，这是消费者实现食品安全知情权最主要途径，然而，部分生产经营者通过标签、说明书和广告等方式对食品引人误解的虚假宣传。大众传媒向社会披露有关食品安全信息对消费者知情权的实现有重要的推动作用。但是，大众传媒在食品安全知识的宣传和舆论监督中往往有失偏颇，为了自身利益的需要，应广告主的要求发布一些误导消费者的广告，忽视了对产品的监督。在发生食品安全问题时，传媒报道的片面性而使消费者产生认识上的偏差，甚至一味追求轰动效应而作夸张不实的报道，引起不必要的恐慌。消费者协会是保护消费者合法权益的社会团体。向消费者提供包括食品安全信息在内的消费信息和咨询服务，是消费者协会的法定职能。然而，消费者协会在披露食品安全问题方面缺乏主动性，没有发挥自身主观能动性，积极揭露生产经营者存在的食品安全问题。政府一贯理念是“重管理、轻服务”，形成了以被动公开为原则，主动公开为例外的特殊局面。行政机关执法往往滞后于公众诉求和媒体监督，存在着被动性。公众举报可以为执法者提供执法的线索以及每年3·15央视的打假专题节目就会成为执法的一个风向标。

社会参与的激励制度供给不足

激励机制的运行模式就是激励主体与激励客体之间的互动，在激励机制运行中，信息交流是贯穿于全过程的，并且是双向的，即既有从激励主体传向激励客体的信息，又有激励客体传向激励主体的信息。在食品安全监管过程中，食品安全监管离不开政府部门，但也不能只靠政府部门。消费者是食品安全风险的最终承担者，食品安全与否关系到消费者的切身利益。在食品安全治理中，消费者作为重要的市场力量，有能力通过自身的选择行为影响市场，进而影响企业的生产行为。消费者通过举报食品安全问题，从而获得政府的奖励，成为激励的客体，良好的激励制度，会使得激励客体（举报者）不断向激励主体（监管部门）反馈信息（食品安全问题）。

我国各地方已出台食品安全举报奖励机制和责任追究机制，但是，在实际实行过程中监管部门要求举报人自行到单位申请奖金，举报人因顾忌自身安全，往往不愿意到单位领取奖金。加之，根据我国《食品安全法》的相关规定，对于违法企业的罚款数额少，企业违法成本相当低，然而举报者的奖励往往是根据监管部门对企业的罚款数额确定的。因此，即使有奖励，按照百分比例来确定奖金数额，最终举报者只能得到很少一部分，从而使公众失去参与食品安全监管的激情和动力。

食品安全行政监管与社会参与协调机制的完善

建立独立的集权的食品安全监管部门

食品安全监管部门能够统筹食品安全发展全局，指挥方便，政令统一，标准一致，有利于集中力量解决食品安全问题。因此，应建立一个事与权相统一的监管部门，发挥主动作用，其他部门在必要时协助。主要监管部门与协助部门之间权责分工清晰，形成主次搭配的协作架构，以便提高食品安全监管工作的效率，形成齐心协力共抓食品安全的良好局面。同时，监管部门应当建立健全食品安全监管信息公开考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对监管部门的信息公开工作考核、评议。

建立食品安全信息共享平台

食品安全信息不仅关系到我国食品行业的发展，更关乎老百姓的健康与安全。近年来我国食品安全事故频发，公众渴望对食品安全问题有更多的知情权，减轻公众对于食品安全的担忧。

食品监管部门应积极建立食品安全信息共享平台。①公众可以在食品消费的过程中发现问题，通过信息共享平台来向监管部门反映，从而解决了执法的信息来源问题。②食品监管部门在行使监管职能同时，发现存在问题的食品生产经营者，通过该平台向社会通告，使公众随时掌握食品安全行情，对什么产品不能消费、什么产品可放心消费都能随时了如指掌，能打消民众担忧，确保安全食品销路畅通无阻。③消费者协会可以通过共享平台的信息，对那些严重侵害消费者生命健康的食品安全问题，提起公益诉讼，从而更好地保障消费者利益。

通过建立食品安全信息平台，及时汇总各类问题食品，形成权威信息渠道，适时向社会发布，使民众获得及时、准确的食品安全信息，打一场食品安全监督的人民战争，让假冒伪劣食品陷入全民监督的“汪洋大海”之中。

加强宣传教育，鼓励公众参与

公众参与程度的差别，是我国与其他国家在食品安全监管中最大的不同。加强对全民食品安全知识的宣传教育，利用现代网络技术宣传食品安全科普知识，提高全民的食品安全的知识水平。

监管部门应积极拓宽公众参与食品安全监管的渠道，方便公众参与监管。在建立信息共享平台的同时，开发其他渠道，设立食品安全问题举报的专门电话与网站，做到举报必调查、调查必回复。监管部门还应加大宣传力度，在基层社区，特别是农村地区，与当地基层组织联合，提高老百姓参与到食品安全监管中的积极性。对于公众反馈的有问题的食品生产经营者应给与重罚，同时注意保护举报者个人信息并给与其奖励，让公众主动参与到食品安全监管之中。只有调动社会公众广泛参与食品安全监管的积极性，才能确保在漫长的食品产业链条上的每一个环节不会发生安全隐患与威胁。

充分发挥行业协会与消费者协会的作用

食品行业协会应对从业者定期开展职业道德和法制教育，推进诚信建设，培养自律精神。行业协会应积极参加到食品监管中去，建立较高的食品行业标准。同时建立企业档案管理制度，每个企业在协会中都有相对应的电子档案，在食品生产者销售的产品外包装上标示该企业特有的二维码，在出现食品安全问题时，可以快速准确的定位到每个企业。并且对于违反行业规范的企业采取适当的惩罚措施。

我国《消费者权益保护法》第四十七条规定，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区以及直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。消费者协会应更加积极主动的发挥作用，对食品安全领域中侵害消费者权益的行为提起公益诉讼，从而提高企业的违法成本，更好地保护消费者的权益。

食品领域的民众维权和公益诉讼，一定程度上可以提高违法者的违法成本，促使经营者自律，消费者组织、行业协会等社会组织在法律实施中也具有独特功能。

结语

政以民为先，民以食为天，食以安为先。食品安全关乎国家稳定和百姓的生命健康。食品行政监管部门应创新监管方式，对违法生产经营食品的行为要予以坚决打击。同时加强与群众的密切联系，坚持从群众中来到群众中去，与人民群众共享食品安全信息，提高人民群众的主动性和创造性，打通行政与社会公众双向度食品安全信息畅享渠道，打一场食品安全监督的人民战争，让假冒伪劣食品陷入全民监督的“汪洋大海”之中。

教育部规划基金项目《食品安全的行政、社会监督协调保障机制研究》的部分研究成果（编号15YJA820021）。

胡俊（1991—），男，安徽芜湖人，硕士。研究方向：民商法。

潘云华（1965—），男，江苏常州人，博士，副教授。研究方向：经济法。