供给侧改革背景下政府补助化解产能过剩

莫凡

摘 要：供给侧结构性改革已成为中国经济改革工作的重中之重，在供给侧结构性改革的五大任务中，化解产能过剩是供给侧结构性改革的首要任务。在当前供给侧结构性改革背景下，中央政府力图通过“专项奖补资金”的形式，用政府补助化解过剩产能。为此，总结了政府补助的经济效益和社会效益，结合钢铁行业的实际案例，针对供给侧结构性改革背景下政府补助如何作用于供给端，化解产能过剩提出政策建议：政府补助不应对产能过剩严重的亏损企业进行大量补助、政府补助要专款专用、政府补助要用于发展新产能、支持新的吸纳就业产业的发展等。

关键词：供给侧结构性改革；政府补助；产能过剩

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.29.078

1 研究背景

2015年11月，习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出“在扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”，拉开了全面开展供给侧结构性改革工作的序幕。当前，供给侧结构性改革已成为中国经济改革工作的重中之重，供给侧结构性改革的首要任务便是“去产能”，即化解产能过剩。产能过剩问题由来已久，已成为制约中国经济的发展的顽疾，多年来产能过剩治理收效甚微。中央政府审时度势，推进供给侧结构性改革，从供给端入手治理产能，实为化解产能过剩的良方猛剂。

2016年3月，李克强总理在人民代表大会《政府工作报告》中提出“着力化解过剩产能和降本增效……中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置”，6月份财政部印发《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》，明确了专项奖补资金主要用于化解过剩产能任务量和企业职工分流安置。显然，专项奖补资金作为政府补助的特殊形式，对于当前供给侧结构性改革的化解产能过剩任务是十分必要的。本文以钢铁行业为例，分析政府补助应如何作用于化解产能过剩。

2 政府补助的经济效益和社会效益

政府补助作为政府调节市场的直接手段，能够促进国家和地区的经济效益和社会效益。

首先，政府补助能够直接刺激企业的生产运行，从而影响地区经济效益。1978年以来的中国经济改革具有明显地方分权特征，地方分权激励地方政府发展地方经济，使地方政府有强烈的动机干预地方经济运行。王凤翔和陈柳钦（2005）认为，市场经济的主体是企业，如果本地企业不能达成地方政府希望的既定目标，那么地方政府会选择对企业实施补助加以“利益诱导”以促进企业和地区经济发展。洪银兴和曹勇（1996）论证了地方政府的补助政策可以显著地促进地区投资增长，大量的投资在短时间内会迅速提高地区经济生产总值。

另外，政府补助也兼具社会效益。就业是民生之本，是社会稳定的基石，Wren C. and Waterson M.（1991）和Harris（1991）认为西方国家的政府侧重于将政府补助和企业创造的就业机会联系在一起，重点扶持能够创造大量就业机会的企业项目。另外，政府对企业的研发补贴也有很大的社会效益。解维敏等（2009）认为由于知识和技术具有公共产品的溢出特性，从而政府R&D补贴使企业的私人收益率低于社会收益率。唐清泉和罗党论（2007）通过对上市公司的实证分析，发现政府补助没有增强上市公司的经济效益，反而显著增强了上市公司税收贡献的社会效益。

3 政府补助化解产能过剩的政策建议

改革开放以来，政府补助作为政府调节市场的直接手段，对中国经济的高速发展和社会和谐稳定起着重要作用。现如今中央政府力图通过“专项奖补资金”的形式，用政府补助化解前期积累的过剩产能。因此，供给侧结构性改革背景下，政府补助如何作用于供给侧，有效化解产能过剩，将是新一轮经济改革的重点。

本文结合钢铁行业实际案例，针对供给侧结构性改革背景下政府补助化解产能过剩，提出如下政策建议：

（1）政府补助不应浪费在产能严重过剩且连年亏损的“僵尸企业”上。2015年一多半的钢铁行业上市公司亏损，亏损额度从数亿元到数十亿元不等，在为数不多利润为正的公司还有4家通过政府补助弥补了亏损额度转为账面上的“盈利”。2016年7月，中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国僵尸企业研究报告》中指出，上市公司中钢铁行业的僵尸企业比例最高，达51.43%，而全国范围内钢铁行业的僵尸企业数量达995家，占比15%。僵尸企业作为产能严重过剩且连年亏损企业，已经丧失了产生经济效益的意义。政府应转变GDP导向，以经济利润为目标，对于连年亏损的僵尸企业不再给予政府补助“续命”，推进钢铁行业的优胜劣汰。

（2）政府补助款项要有专款专用账户。政府补助在钢铁行业上市公司的年报上体现在“营业外收入”中并计入当期损益，政府补助的用途流向不透明。钢铁行业上市公司的政府补助多数在年末统计经营情况时流入公司账户。2015年钢铁行业上市公司单笔政府补助最大数额是12月25日凌钢股份收到的辽宁省朝阳市财政局7.92亿元政府补助，弥补了亏损了7亿多元，在财务报表上实现了微弱盈利。政府补助可以让钢铁企业解一时之困，但不是长久之计。在供给侧结构性改革背景下，政府补助应专款用于化解产能过剩工作的开展，公开透明政府补助的款项用途，建立完善的去产能绩效考核评价体系。

（3）政府补助不但支持企业淘汰旧产能，还要支持企业发展新产能。马钢股份在2016年初已经全面关停钢铁冶炼产线，不再进行钢铁冶炼的生产，向下游用钢领域延伸，按客户需求定制钢材，发展钢铁生产性服务业；宝钢股份在淘汰旧产能后腾出的工业用地上，建设了吴淞口创业园区，发展新材料、新能源和3D打印产业。因此，政府补助除了支持企业出清落后的固定资产，还要帮助企业建设“新产能”，转变生产方式，进入高附加值的产业，实现更好的经济效益。

（4）政府补助不但要用于安置职工下岗分流，还要用于支持新的就业产业。交通出行平台“滴滴出行”于2016年7月发布的《移动出行支持重点去产能省份下岗再就业报告》显示，滴滴出行吸纳了钢铁行业21.9万人的就业。2016年人力资源和社会保障部的数据指出，钢铁行业去产能大约涉及安置员工50万人。产能过剩行业的职工数额庞大，通过生活补助的形式安置会消耗大量的政府补助，必须支持新的吸纳就业产业的发展。政府补助可以用于支持员工创业，发展地区服务业等等。

在供给侧结构性改革背景下，要妥善处理政府补助与产能过剩的关系，运用好政府补助，让政府补助作用于供给端，有效地化解产能过剩，实现要素资源的优化配置，提升社会生产力水平。

参考文献

[1]王凤翔，陈柳钦.中国地方政府对本地竞争性企业财政补贴行为研究[R].天津：南开大学，2005.

[2]洪银兴，曹勇.经济体制转轨时期的地方政府功能[J].经济研究，1996，（5）：22-28.

[3]Wren C，Waterson M.The direct employment effects of financial assistant to industry[J].Qxford Ecnomic Paper，1991，（43）：116-138.

[4]Harris Rid.The employment creation effects of facts subsidies：Some estimates for Northern Ireland Manufacturing industry，1955-1983[J].Journal of Regional Science，1991，（31）：49-64.

[5]解维敏，唐清泉，陆姗姗.政府R&D资助，企业R&D支出与自主创新——来自中国上市公司的经验证据[J].金融研究，2009，（6）：86-99.

[6]唐清泉，罗党论.政府补贴动机及其效果的实证研究[J].金融研究，2007，（6）：149-163.

[7]聂辉华，江艇，张雨潇等.中国僵尸企业研究报告——现状、原因和对策[R].北京：中国人民大学国家发展与战略研究院，2016.