城乡民宅用地的法律安排

贺军

《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》2016年11月27日出台，相关政策内容如果能落实到位，在中国改革历史上将具有里程碑意义。经济规模达全球第二的中国市场，不仅应该成为财富创造之地，更应成为老百姓财富安全停放之所。中国共产党主导推动了近40年的改革开放，深谙其中之意。

最大的抓手是“两块地”

对比过去历次中央文件及《物权法》，此次《意见》有不少创新的内容，其中尤其引人注目的是“有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础”。

“恒产者恒心”在中国的政治体制中成为中央文件认可的基本理念，这意味着中国最高决策层已经高度认同，如果不对各个主体的财产权进行有效保护，中国经济和社会发展将难以有持续的信心，不论是私人还是企业，都不会在中国市场上做长期打算。中央从政治上明确了产权制度的重要性，将产权制度视为“社会主义市场经济的基石”。有了这个政治定位做基础，保护产权就有了最根本的制度保障和法律正当性。

安邦咨询研究团队认为，将财产权保护落到实处最大的抓手是“两块地”：“第一块地”是城市住宅建设用地，具体是指住宅用地使用权到期后的存续问题；“第二块地”是农民宅基地，具体指农民如何实现宅基地的财产权问题。如果能解决这“两块地”的问题，中国老百姓最基本的财产权就稳定了。以此为基础，其他财产权落实起来都相对容易。

“两块地”的法律安排

《意见》对于公众最为关心的土地与房屋财产问题已经作了意向性的说明，提出研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期问题、赋予农民更多财产权利等，这实际上是在谈“两块地”今后的法律安排。

对于城市住宅建设用地，《意见》提出，“具体研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”，肯定了城市住宅用地使用权对于公民财产权信心的重要作用。对于农村土地改革，《意见》提到，“深化农村土地制度改革，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线，从实际出发，因地制宜，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益”。

国务院1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确指出，土地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年、工业用地50年、商业旅游娱乐用地40年、其他或综合用地50年。从全国范围内来看，大部分住宅的土地使用权年限都是70年。土地使用权到期后会怎么办？目前，关于住宅用地使用年限续期的法律依据主要是《物权法》，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。但相关法律条文缺乏细则，没有明确规定如何“自动续期”，难以操作。中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新认为，续期问题可以从三个方面来考虑：一是不够70年的，到期后必须都续期到70年；二是70年到期后自动续期，相当于住宅建设用地使用权是一个无期限的物权，即一次取得永久使用，国家不必每次续期都收费；三是使用权到期经过自动续期变成永久性建设用地使用权之后，应当确定使用权人与国家所有权人之间的关系，可以考虑收取必要而不过高的税金，但这方面需要经过立法机关立法决定。在安邦咨询研究团队看来，免费续期是一个大胆的改革，而收费续期则会遭到一定程度的反对。如果与将要推出的房地产税结合起来考虑，“免费续期+房地产税”能兼顾民众与政府的利益，是一种比较可行的制度安排。

对于农村宅基地的权益安排，《意见》对于农村土地公有制的改革并没有任何松口，但要求落实土地用益物权则确定无疑，这实际上是为宅基地制度的进一步改革保留了空间。对于农村宅基地改革，安邦咨询研究团队的基本思路是：参照城市国有土地长期出租使用权的做法，赋予农村宅基地几十年的长期使用权，允许这些使用权在市场上交易，吸引城市资本下乡参与农村建设。如果能通过长期使用权的制度设计，吸引城市资金下乡参与建设，同时让农民得到财产权的实惠，将是一个双赢的结果。这种政策设计考虑到了几个因素：一是农村土地集体所有制的突破，二是考虑到了未来城乡土地权利的平等化，三是充分响应了中央“赋予农民更多财产权”的改革精神。

不可否认，我国产权保护仍然存在一些薄弱环节和问题。与国有产权保护相比，私有产权的保护问题更为严峻和突出。如果不能使老百姓对私人财产和财富有安全感，就会出现在中国创造的私人财富大量流出中国的尴尬现象，这直接影响到中国经济社会的可持续发展和国家的长治久安。法治化国家是中国希望实现的发展目标，也是中国体制改革要迈过的最重要的一道坎。今后，中国还需要进一步完善现代产权制度，推进产权保护法治化。

经济低迷、人民币汇率贬值、实体经济不景气、债务负担沉重、资本外流加剧、经济转型吃紧、结构调整艰难……种种压力都要求中国加大改革力度，增强市场信心，鼓励社会资本加大在中国的投资力度。依法保护产权对于增强中国市场信心极为重要，它不仅需要来自最高决策层的政治承诺，更需要来自制度化的体制保证。

《意见》的出台标志着中国从此走向保护私有产权的新阶段，让老百姓拥有不受侵犯的“恒产”，才能培养他们对财富安全的“恒心”。