西方国家生态环境管理大部制改革及对我国的启示

罗柏青

【摘 要】很多西方国家在生态环境管理方面都经历过大部制改革，并且取得了各自的经验。本文介绍了西方国家大部制改革的特点，并以英国、美国和加拿大为例进行了考察和分析，以思考生态环境管理大部制改革对我国的启示。目前，我国的环境管理处于“统分结合”的管理体制。随着经济和社会的快速发展，现行的环境管理体制中央和地方环境管理合理分权、强化协调机制、建立环境咨询机已不能适应发展的需要，必须进行改革和完善。怎样进行改革？”观点多多。在对诸多因素进行综合分析基础上，对英国、美国和加拿大等执行生态环境管理大部制的国家进行考察分析，借鉴他国经验，论证我国环境管理的体制改革。

【关键词】西方国家 生态环境管理 大部制改革 启示

当前，环境保护已经成为各国政府的最基本的一项职责。在管理环境问题方面，主要发达国家普遍按照生态系统原则，逐步实行环境保护大部制改革。

1 大部制改革的定义和意义

大部制即大部门体制，是国家为了推进政府综合管理与协调能力，按综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，将有关联的事务交由一个部管辖。最大限度地避免了政府职能交叉、政出多门、多头管理；提高了行政效率，降低了行政成本。

大部体制，最早在西方国家推行。是西方经济发达国家普遍采用的政府组织形态；也是西方国家生态环境管理体制改革的方向。我们应该积极学习和吸纳，但也不能全盘照搬。要把我国的实际情况与西方国家生态环境管理大部制改革经验相结合，推行我国环境管理体制改革。

经济发达国家为什么要施行大部制改革？大部制改革到底有什么特点？

大部制改革特点：

（1）大部制组织一般数量比较少，但职能较为广泛。

（2）在决策上独立、执行和监督结构相互分离。这是大部制改革得到有效运行的基础。

（3）顺应市场经济和社会发展的要求，转变政府职能，构建服务型政府为基础，在共性中体现个性。

在生态环境问题不很严重时，西方国家没有环境保护的统管和协调机构，环境保护管理工作由一个或几个有关的部或局兼管。随着生态环境问题恶化后，根据环境问题的发展态势及其复杂性，将由相关的部或局兼管的环境保护工作集中，由新组建的、相当于部一级的环境机构进行统管。

2 西方国家生态环境管理大部制改革的实践

大部制改革的核心是在行政机构内部实现权力的整合与重构，它的实质是权力结构的重组和再造，实行的是合理划分行政决策权、对执行权和监督权相互分离。

2.1 英国的生态环境管理大部制改革

英国是最早实行大部制改革的西方国家。大部制在英国有称为超级部。它的原则上“按任务分工”。将一些职能有交叉的小部门合并成大部门，大部门可以决定工作重点，能自行解决问题；无需通过部门间长时间的讨论；能独立地完成一些工作，支持中央明确的政策。

20世纪70年代，英国政府将原来的住房、公共建设与工程部门还有地方运输部门的环保工作合并，成立环境事务部。全面负责全国的污染防治工作，对农业渔业食品部、内政部、工业贸易部和能源部的环保工作进行协调。

另外，英国还对咨询和协调机构的工作也十分重视。议会设有皇家环境污染委员会，该委员会负责向议会提供宏观环境决策建议。

提供英国大部制改革的实践可以看出：重视咨询和协调机构的建设。对职能和任务部门施行大部门体制，是克服部门主义的有效途径。

2.2 美国在生态环境管理的大部制改革

美国也是在生态环境管理实行大部制的典型国家。

为了进一步加强环保工作，1970年12月，美国总统尼克松宣布成立联邦环境保护局。

联邦环境保护局将以前隶属于农业部，将健康、教育和福利部，内政部及原子能委员会，联邦放射物管理委员会、环境质量委员会等部门的环保职能集中统一。它对保健部与教育部、农业部和环境质量委员会等拥有环境保护职能的部门，进行集中管理，主管全国的污染防治工作，它是联邦政府执行部门的独立机构，直接向总统负责。

除此以外，美国政府还于1969年设立了环境质量委员会，直属于总统。

国家环境质量委员会既是环保事务的管理机构，又是总统的咨询与协调机构。协调行政机关和帮助总统协调解决行政机关间环境的意见分歧。它的建议只有被总统采纳才能实现。

在美国，联邦环境保护局可以制定相关的环保法，行使行政执法的权力。州政府也可以设立环境保护部门，在环境保护领域也有立法权和执法权。

2.3 加拿大生态环境管理大部制改革实践

加拿大在生态环境管理大部制改革中，与英国和美国不一样，它普遍采用理事会协调机制，实行跨部门合作。

1961年，为推动环境治理，跨部门合作设立了加拿大环境部长理事会（简称CCME）机构。它由联邦、10个省和3个大区的共14位环境部长组成，

2001年，横跨政府多个部门，建立了一个更大范围的协调机构———加拿大资源部长理事会。该理事会包括环境部长理事会、濒临物种保护理事会、林业部长理事会及渔业和水产业部长理事会的所有部长成员。

加拿大在环境与可持续发展的跨部门合作过程中，除了与政府、政府内部机构合作外，各类非政府环保组织业参与其中。

在进行环境事务跨部门合作时，合作者基于平等和尊重，通过环境合作协议明确各自的权利和义务，达成共识；由理事会磋商和妥协；由民众、各党派和各社会团体监督，达成协议，有效落实。

由于加拿大的环境治理协调机制的有效性，议题、议程和协议公开透明；政府机构与相关组织以各种形式公开相关信息、应对公众质询，给生态环境管理大部制的施行提供了保障。

3 西方国家生态环境管理大部制改革对我国的启示

2008年，我国新组建了国家环境保护部，成为国务院 “内阁成员”。标志着环保部门进入到我国决策体系的核心层。由于各种原因，其职权未能真正得以实现。这促使我国生态环境管理大部制改革需要进一步深化和完善。

3.1 完善机制 施行统一管理

任何行政体制的实施，都离不开政治体制的支持。推行生态环境管理大部制，对一些职能相似的部门进行合并组合，会引发利益调整，造成既得利益者的干预和抵制，发生争夺资源和权利的行为。因此，一定要有政治力量的支持，防止阻碍实行大部制和造成行政资源的内耗。

英国法国能顺利实施生态环境管理大部制，是将政治和行政进行融合，从而获得了行政力量的支持。

3.2 明确中央与地方政府间的环境权责关系

环境管理体制改革，主要是针对现行环境管理体制的弊端。

将政府环境管理职能转变为环境监管和提供公共服务；通过立法明确中央和地方各级环境保护部门的权责。

由于我国环保行政系统规模大，实行从中央到地方的垂直管理，会加重中央财政压力，使环保部陷入日常的事务性工作泥潭。现阶段宜实行省以下的垂直管理改革。

逐步整合环境与资源管理部门，实行统一环境监督管理体制；健全环境法律制度；完善公众参与和综合监督机制。

构建立高层级的咨询协调组织机构，协助环保部门治理环境保护事务。

3.3 推进大部制要适时而为

美国的大部制大都是在有特别需求的时刻应运而生的。如：1973年，美国遭遇能源危机后，美国成立了能源局。2001年9.11后，成立了国土安全部。

因此，我国要推行国家生态环境管理大部制，需适时而为。

4 结语

西方国家生态环境管理大部制改革的成就有目共睹，我国可以有选择性地加以应用，一起提高我国的生态环境管理水平，为改善环境条件创造条件。

参考文献：

[1]韩秉初.论西方国家生态环境管理的大部制改革与对我国的影响[J].科技与创新，2015.14.

[2]铁燕.中国环境管理体制改革研究.武汉大学，2010.

[3]李增强.西方国家大部制对我国政府机构改革的启示研究.湘潭大学，2008.5.22，1-44.