正确运用行政执法手段促进教育事业健康发展

【基本案情】

原告某建设学校系四川省M市一所民办中等职业教育学校，2006年由被告M市教育局批复正式设立。2013年3月22日，建设学校内发生一起学生斗殴事件，导致两名学生死亡、多人受伤（以下简称“3·22”事件）。“3·22”事件发生时，建设学校系租赁M市市委党校场地进行办学。“3·22”事件发生后，引发社会公众聚集围观和广泛关注，相关部门立即进行调查善后。M市D区教育局对建设学校“3·22”事件及教育教学管理状况进行了调查，形成调查报告，认为该校管理力量、师资力量薄弱，有违规办学行为，因管理混乱发生学生斗殴恶性事件，造成恶劣社会影响，且该校租赁的办学场地将于2013年12月31日期满，租赁方已通知该校期满不再续租，该校尚未落实期满后的办学场地，故向M市教育局建议根据《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）第六十二条的规定，停止该校招生。M市教育局经研究，于2013年3月28日作出了M教发（2013）2号《关于停止某建设中等职业技术学校招生的决定》（以下简称《停止招生决定》），并在当地报纸上进行了公告。建设学校不服，认为M市教育局作出的具体行政行为无事实依据、程序违法、适用法律错误，遂诉至法院，请求法院确认被告M市教育局作出《停止招生决定》的行为违法。

法院经审理认为，《民办教育促进法》第十一条规定，“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批”；《四川省〈民办教育促进法〉实施办法》第七条第二款第（四）项规定，“普通高级中学、中等职业学校及其他中等教育机构由市（州）教育行政部门审批，报省教育行政部门备案”；《民办教育促进法》第六十二条规定，“民办学校有下列行为之一的，由审批机关或者其他有关部门责令限期改正，并予以警告；有违法所得的，退还所收费用后没收违法所得；情节严重的，责令停止招生、吊销办学许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任……（五）管理混乱严重影响教育教学，产生恶劣社会影响的”。根据相关规定，被告M市教育局具有对本市民办中等职业学校设立审批、管理处罚的法定职权，其按照《民办教育促进法》第六十二条规定作出《停止招生决定》主体适格。同时，《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被告在作出停止原告招生的决定前，应当按照《行政处罚法》的规定，告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告享有陈述、申辩和申请听证的权利。本案中，在建设学校“3·22”事件发生后，被告经调查，认为原告管理混乱，严重影响教育教学，产生恶劣社会影响，遂作出《停止招生决定》，事实清楚，但被告未举证证明其在作出《停止招生决定》前按照《行政处罚法》的规定告知过原告作出处罚决定的事实、理由及依据以及原告有陈述、申辩及要求听证的权利，违反了法定程序。为监督行政机关依法行政，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款之规定，判决如下:确认被告M市教育局作出M教发（2013）2号《关于停止某建设中等职业技术学校招生的决定》的行政行为违法。

【案例分析】

行政处罚，是指国家行政执法机关为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行政管理相对人所依法给予的一种法律制裁。从社会管理的角度来看，行政处罚是行政机关实现行政管理目的的重要手段，在行政执法体系中居于十分重要的地位。但是，由于行政处罚直接影响到行政管理相对人的权利和义务，会对被处罚人权益产生减损等不利影响，因此，行政机关必须按照法定权限和程序，依法行使处罚权，在提高行政管理效率的同时，确保处罚行为合法、有效。特别是在处罚程序上，根据《行政处罚法》第三条的规定，“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”，这就要求行政机关在实施行政处罚时必须遵守法定程序，否则会导致行政处罚无效。

为规范行政执法行为，《行政处罚法》《教育行政处罚暂行实施办法》等法律法规设定了以下三种处罚程序，教育行政部门应结合执法实际予以适用：

一是简易程序，也称为当场处罚程序，是指行政执法机关对于事实清楚、情节简单、后果轻微的行政违法行为，当场作出行政处罚决定的程序。该程序主要适用于对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或给予警告处罚的案件。

二是一般程序，适用于处罚较重、情节复杂的案件以及当事人对执法人员给予当场处罚的事实认定有分歧而无法当场作出行政处罚决定的案件。一般程序是行政机关实施行政处罚的基本程序，除依法应当适用简易程序和听证程序的以外，对其他教育违法行为的处罚应当适用一般程序。其基本流程为：淤案件调查。教育行政部门发现行为人有应当给予行政处罚的违法行为时，应当作出立案决定，指派不少于两人的执法人员进行调查。于事前告知。在作出处罚决定前，教育行政部门应当发出《教育行政处罚告知书》，告知当事人作出处罚决定的事实、理由和依据，并告知其依法享有的陈述权和申辩权，否则行政处罚决定不能成立。盂作出决定。调查终结后，案件承办人员应当提交《教育行政处罚调查处理意见书》，由教育行政部门负责人集体研究后作出是否给予处罚的决定。教育行政部门决定给予当事人行政处罚的，还应当制作《教育行政处罚决定书》，并及时送达当事人。

三是听证程序，是指行政机关在作出处罚决定之前，给当事人提供发表意见的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序。听证程序是一般程序中的一种特殊程序，而非行政处罚的必经程序。根据有关法律规定，教育行政部门在作出没收违法所得、撤销违法举办的学校和其他教育机构、取消颁发学业证书资格、撤销教师资格、停考、停止申请认定资格、责令停止招生、吊销办学许可证以及较大数额罚款等重大处罚决定前，除应当告知作出处罚决定的事实、理由和依据外，还应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。如果当事人要求听证的，教育行政部门应当及时组织听证，并根据听证情况依法作出是否给予处罚的决定。

在上述案例中，被告M市教育局对原告某建设学校的违规办学行为实施行政处罚，这一运用执法方式而非简单的行政手段处理问题的做法值得肯定。但是，由于责令停止招生是法律明文规定的行政处罚项目，会对被处罚学校的权益产生重大影响，因此必须严格依照法定程序实施。也就是说，被告M市教育局不但要进行立案调查，查证建设学校的违法事实及有关证据，还要在作出处罚决定前，告知建设学校拟作出处罚决定的事实、理由和依据以及建设学校享有的陈述、申辩和要求举行听证的权利，并根据查证的违法事实和听证情况，正式作出处罚决定。本案中，姑且不论处罚的实体合法与否（即建设学校是否确实存在违法办学行为并应给予责令停止招生的行政处罚），仅从处罚的实施程序来看，由于被告M市教育局未能证明其已尽到了对建设学校的告知义务，根据行政法上的“举证责任倒置”规则，应当承担不利法律后果，故法院判决其败诉。

【有关启示】

“社会管理”是现代政府的主要职能之一，而政府对社会进行管理的依据是对全体社会成员具有普遍约束力的法律法规。从某种意义上来讲，政府进行社会管理的活动可以归结为执行法律法规的活动，即行政执法活动。行政执法是国家行政机关贯彻实施法律法规，依法行使行政管理权的重要方式和手段，而行政处罚则是行政执法最重要的内容之一。对于行政执法机关来说，依照法定权限和程序实施行政处罚，依法查处各种行政违法行为，既是其固有权力，也是其法定职责，对于维护公民、法人及其他社会组织的合法权益，保障经济社会各项事业的顺利运转至关重要。

依法治教既是依法治国基本方略在教育领域的具体落实和实践，也是新时期教育改革与发展的必然选择和要求，而教育行政执法则是推进依法治教的关键环节之一。对于各级教育行政部门来说，行政执法是最经常、最普遍的具体行政行为，是贯彻实施国家教育政策法规、促进教育事业健康发展的重要手段。但是，从实践中来看，有些教育行政工作人员的依法行政观念还比较薄弱，对教育行政执法的认识不足，认为教育法律法规是“软法”、教育行政就是管理，“权大于法”“行政指令大于法”的观念依然存在，执法活动中的不作为现象经常发生。有些教育行政部门对执法问题仍然存在很多模糊的认识，没有意识到行政执法是其不可推卸的法定责任，对于执法职责权限认识不清，不知道有没有、有什么、由谁行使、怎样行使教育行政执法权，最终导致教育法律法规在实施中陷入“软法”的尴尬境地，致使大量违法行为长期得不到纠正，严重阻碍了教育事业的改革与发展。还有一些教育行政部门在开展执法活动时，片面追求教育管理的便捷与高效，在行使处罚权时重实体、轻程序，违反法定程序实施行政处罚的现象比较严重，因此而被行政管理相对人诉至法院并被判败诉的情况也时有发生。

教育部于2016年1月颁布的《依法治教实施纲要（2016—2020年）》提出，“要适应教育管理需要，建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制机制，着力解决教育领域执法不力问题，保证教育法律法规规章得到严格实施，推动教育管理的重心和方式向依靠行政执法等方式实施依法监管转变。”对此，笔者认为，教育行政部门作为政府的主要职能部门之一，依法负有对本地教育工作实施管理的法定职责。这种管理职责，既包括向公办学校拨付教育经费、提供符合国家规定标准的教学设施和场地，以保证学校的办学需要和正常运转，也包括对本行政区域内的教育活动依法实施管理，监督学校依法办学、教师依法执教，正确行使行政处罚权，依法查处各种侵犯学校和师生合法权益的违法行为。因此，教育行政部门作为教育工作的主管部门和法定的行政执法机关，应当按照“法定职责必须为，法无授权不可为”的原则，切实增强执法意识，依法履行监管职责，依照法定职权和程序开展执法活动，真正做到教育行政执法的不缺位、不越位、不错位，切实打通教育法律法规实施的最后“一公里”问题，为保障教育事业和谐健康发展营造良好的法治环境。