对完善突发事件下公民知情权制度的建议

叶鹏凤　　陈琪森

1确定公民知情权的宪法地位并完善相关立法

在突发事件中保障公民知情权的实现，需要进行相关立法，同时也需要对现行法律法规进行修改和完善，从而形成一个完善的法律体系。

首先，公民知情权作为一项基本权利，应当在宪法中明确规定公民知情权的地位。作为最高法的宪法，其人民主权原则、监督权以及其他权利的规定都隐含着公民知情权的存在，直接在宪法中规定公民知情权既彰显国家对公民知情权的重视也有利于提高公民的权利意识。知情权条文内容可以设计为：“中华人民共和国公民享有知悉国家事务、社会事务和经济文化事业的真实情况的权利。”[1]当然，由于任何权利都有被滥用的可能，对知情权加以适当的限制，保障隐私权和保守国家机密尤为必要，因此在内容上，可以紧接前文规定：“但法律有特殊规定的除外。”

其次，应当在《政府信息公开条例》的基础上制定《政府信息公开法》。条例只是行政法规，其适用范围仅限于政府行政机关，将其“升格”为法律将更有利于公民知情权的保护。而且，在制定《政府信息公开法》時，还应确立“以公开为原则，以不公开为例外”的信息公开原则，摒弃条例中的列举式规定。除了提高信息公开的法律位阶外，还应当结合社会需要修改《保守国家秘密法》和《档案法》等相关法律法规的相关内容，强调公民知情权的保护制度。

最后，公民知情权是公民的基本权利，相应的在突发事件应对中信息公开则是政府的义务与责任，因此，违反信息公开责任的政府及其有关工作人员应该受到法律追究。但《突发事件应对法》只有第63条规定“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的……”涉及违反该责任的法律后果。但是只规定“责令改正”和“处分”的处理办法难以解除公众知情权与政府信息公开的对立关系。正如一位学者所言，缺乏有效的司法审查作为正式的制度保障，行政公开法的规定就是“无牙的老虎”。[2]笔者认为应该在《突发事件应对法》第六章的法律责任部分增加“公民、法人或者其他组织认为行政机关及其有关工作人员违反信息公开责任而导致突发事件的发生以及恶化造成公众利益的损害，可以依法提起行政诉讼”。并在《行政诉讼法》和《行政复议法》里增加有关侵害公民知情权的诉讼救济的规定。

2完善信息发布制度

《突发事件应对法》中规定了关于突发事件的预警机制和信息发布制度，但是过于笼统缺乏可操作性。首先，对于信息的发布途径该法没有规定，公民在突发事件发生时不知道通过什么渠道获知相关信息或者是不知道哪个途径传来的信息是真实的。公民知情权的实现得益于及时、准确、客观、全面的信息发布。而信息的发布首先需要的是政府与公众能够进行有效、即时的信息沟通。“电子政务”的出现从技术层面上解决了这个问题，网络成为政府公布信息的重要载体。然而在现实中，我国电子政府的建设步调太慢且流于形式。完善信息发布制度，应当首先保障信息通道的顺畅，除了充分利用网络这个信息传播渠道，及时全面的发布信息外，还可以通过电视、广播、报纸、短信、电子显示屏等各种渠道及时发布信息，确保公民知情权的实现途径的畅通。

其次，在信息发布方面应当明确了信息发布主体、权限和职责，规范信息发布程序，有效提高信息发布的权威性、准确性和及时性。设置专门的信息发布机构是解决这一问题的有效形式之一。很多国家在政府部门设立首席信息官，负责本机关信息资源的管理，通过新闻发言人制度的设置加速政府信息的有效传播，通过政府档案的开放促进政府信息的有效利用，这都值得我们借鉴。[3]虽然我国在突发事件发生时，也常以新闻发布会的形式，通过新闻发言人来传递信息，但是这仅是存在于实务中，在法律上并没有新闻发言人制度中信息公开的原则、程序等方面的详细规定。完善和规范新闻发言人制度才能为公众提供更多的信息服务，减少信息不对称所导致的公民权益的受损。

3构建公益诉讼救济制度

无救济即无权利，公民知情权作为一项重要的民主政治权利具有公益性，其救济目的不同于只体现私益性的其他权利的救济。在政府信息公开条例中规定，行政机关在信息公开方面侵犯公民的权益时，公民提起诉讼有两个前提条件，一是必须是具体行政行为，二是实施主体必须是合法权益受到侵犯的公民、法人和其他组织。显然这与公民知情权的公益性存在矛盾，因为在公众请求政府信息公开的过程中，只要政府机关决定不公开公共信息，对不特定公民的知情权造成损害或者有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权利启动救济程序，以保护不特定公民的知情权。[4]所以扩大起诉主体的范围才能更好的保障公民知情权。构建公益诉讼是在完善普通救济制度的基础上，对公民知情权的进一步保障。

笔者看来，构建关于救济公民知情权的公益诉讼可以从以下几个方面入手。一是赋予自然人、法人、其他组织公益诉讼权，公民知情权是一项基本权利更是一项公益权利，在起诉主体上应以法律形式规定一切公民享有诉权。二是修改相应法规，将受案范围具体行政行为扩大到行政行为即包括抽象行政行为。三是限制原告的诉讼处分权，即原告的撤诉权进行限制，不得在证据确凿、事实清楚、被告明显违反国家法律法规的情况下撤诉，因为公益诉讼是为维护公众利益，其诉权是公众赋予的，同理，公益诉讼也就不适用调解制度。

参考文献：

[1]李湘刚.《我国宪法应明确规定知情权》.《实事求是》，2006年第2期.

[2]石红心.《治理、信息与行政公开》.《中外法学》，2003年第1期.

[3]林爱珺.《知情权的法律保障》.复旦大学出版社，2010年版，第108页.

[4]林爱珺.《知情权的法律保障》.复旦大学出版社，2010年版，第174页.