人民政协民主监督的价值分析

伍 俊 斌

(中共广东省委党校 科社教研部，广州 510053)



·政治文明研究·

人民政协民主监督的价值分析

伍 俊 斌

(中共广东省委党校 科社教研部，广州 510053)

人民政协民主监督是中国监督体系的重要组成部分，在当代中国政治生活中具有独特优势和重要作用。新时期，加强人民政协民主监督有助于提升党的执政能力和执政水平，加强和改善党的领导；有助于扩大公民有序政治参与，保障公民政治参与权利，拓展公民有效参与政治空间，拓展公民政治参与的广度和深度，促进决策科学化和民主化；有助于监督公共权力，有效防止和矫正公共权力运行过程中出现的缺陷和过失，保障政治体系的良性运行；有助于维护社会稳定，构建社会主义和谐社会；有助于发展民主政治，充分体现社会主义民主的真实性。

人民政协；民主监督；执政能力；政治参与；公共权力

人民政协民主监督是中国社会主义监督体系的重要组成部分，是中国政治系统有序运行的重要环节，是人民行使监督权利的重要形式，也是推进社会主义民主政治建设的重要途径和加强当代中国政治文明建设的重要内容，在当代中国政治生活中具有独特优势和重要地位。当前，中国正处于社会转型期、改革攻坚期和发展关键期，各种深层次的矛盾和问题日益凸显，并已成为影响经济发展和社会进步的重要因素。新形势、新任务对人民政协提出了更高的履职要求，进一步加强对人民政协民主监督理论与实践的研究，是人民政协适应社会主义政治文明建设的时代要求，充分发挥民主监督作用，推进人民政协工作的战略性课题。新时期，加强人民政协民主监督有助于提升执政能力，扩大政治参与，监督公共权力，维护社会稳定，发展民主政治。

一、提升执政能力

加强人民政协民主监督有利于提升党的执政能力和执政水平，有助于加强和改善党的领导。当今世界正在发生广泛而深刻的变革，我们在经济全球化、政治多极化，世界格局深刻调整，科学技术日新月异的时代背景下推进国家现代化建设，遇到的困难和挑战前所未有，决策的风险和复杂性也前所未有，这给中国共产党的执政能力和执政水平提出了严峻挑战。面对纷繁复杂的国际国内形势，执政党必须广泛听取各方面的意见建议乃至批评，理性分析和积极采纳社会各界的正确观点和主张，自觉接受来自民主党派的民主监督，才能始终保持头脑清醒，避免犯颠覆性错误；才能不忘初心，继续前进；即使犯了错误，也能尽快识别和加以改进。毛泽东曾指出：“为什么要让民主党派监督共产党？这是因为一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音。大家知道，主要监督共产党的是劳动人民和党员群众，但是有了民主党派，对我们更为有益。”[1]邓小平更明确指出，民主党派的监督十分必要且大有裨益，“有监督比没有监督好，一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，对下决心会更有利，制定的方针政策会比较恰当，即使发生了问题也比较容易纠正。”[2]273“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大。因此，我们党应该特别警惕……如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”[2]270人民政协集聚了一大批专家、学者和领导干部，他们大都是某一学科专家，某一领域的杰出代表，或者是社会活动家，联系着政治、经济、文化、社会各个界别的管理层和知识层，信息来源广泛，思想解放，思维活跃。人民政协的运行方式和组织结构虽然还有一些需要健全和完善的地方，但总的来说，人民政协政治环境比较宽松，信息交流比较畅通，不同意见、不同看法之间的交流对话和沟通比较充分。因此，针对国家的大政方针，社会政治生活中的重大事项，经济社会发展中的重大问题，自觉接受人民政协的民主监督，倾听意见建议和呼声，有利于提升党的执政能力和执政水平，有利于促进决策科学化和民主化。人民政协对国家宪法和法律法规的实施情况、重大方针政策的贯彻执行情况、国家机关及其工作人员履行职责情况进行监督，有利于查漏补缺、发现问题、纠正失误，及时有效地改进工作[3]63。

人民政协民主监督是政治监督。中国社会主义监督体系由多种监督形式组成，主要包括党内监督、人大监督、行政监督、人民政协和民主党派的民主监督、群众监督、舆论监督等。这些监督形式从多角度、多领域共同构成比较完备的社会主义监督体系。人民政协的民主监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党和各民主党派、无党派人士之间进行的互相监督。这种监督的性质是由政协组织的性质决定的。中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协的这一性质决定了人民政协民主监督的特点，即人民政协民主监督主要是通过建议和批评进行的，常常与政治协商、对话沟通紧密联系在一起，具有很大的政治影响力和社会影响力。在中国的政治体制架构中，人民政协不是国家权力机关，因此，人民政协的民主监督，依靠的不是公共权力，不是强制性，依靠的是政治影响力和社会影响力，依靠的是真知灼见，是以理服人。这是人民政协民主监督区别于其他监督形式的独特之处。长期以来，人民政协民主监督的力度、广度和实效还不能够适应社会政治发展的需要是多方面原因造成的，既有监督主体的问题，也有监督客体的问题，还有监督方式、体制机制等多方面的问题。对这样一个比较复杂的问题，我们应该全面深入地分析研究。

人民政协民主监督主要着眼于政治体制和政治制度层面意义上的监督，其监督对象是国家机关及其工作人员，重点是国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行，以及广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题等，而不是集中主要精力对繁杂琐碎的个案进行监督。因此，人民政协的民主监督唯有着眼于大政方针政策的贯彻落实，才能准确把握其民主监督的政治性，使人民政协民主监督在围绕中心服务大局中发挥重要作用。同时，人民政协民主监督虽然是政协委员代表社会各界人民群众进行的一种监督，但它又不同于群众监督和舆论监督。群众监督和舆论监督是自下而上的监督，而人民政协民主监督上达中央，下通基层和社会各界，是一种自上而下和自下而上紧密结合、良性互动的监督。因此，人民政协民主监督具有广泛性和科学性。

人民政协民主监督是巩固和扩大爱国统一战线的需要。统一战线是中国革命时期的三大法宝之一，在民主革命时期，中国共产党依靠它团结广大人民群众战胜了帝国主义、封建主义和官僚资本主义，夺取了全国政权，建立了新中国。在社会主义建设时期，虽然统一战线的性质和政治基础发生了很大变化，但统一战略的重要作用不可忽视。“在我国新的历史时期，我们的革命的爱国的统一战线也进入了一个新的历史发展阶段。统一战线仍然是一个重要法宝，不是可以削弱，而是应该加强，不是可以缩小，而是应该扩大……新时期统一战线的任务，就是要调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，为在本世纪内把我国建设成为现代化的社会主义强国而共同奋斗，还要为促进台湾回归祖国，完成祖国统一大业而共同努力。”[4]要巩固和发展中国广泛的爱国统一战线，就必须坚持中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针。人民政协作为中国最广泛的爱国统一战线组织，切实履行其民主监督职能正是贯彻这一方针的要求。

人民政协民主监督具有独特优势和重要作用，显示了巨大的优越性和强大的生命力。人民政协民主监督虽然不具有国家权力性质，但作为中国社会主义民主监督体系的重要环节和组成部分，有着独特的优势，发挥着不可替代的重要作用。一是切实开展人民政协民主监督能够促进党政机关改进工作，防止和消除腐败现象，促进廉政建设。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国唯一由合法政党参加并以党派名义开展活动的政治组织。因此，人民政协民主监督具有鲜明的党派性特点。人民政协民主监督充分发挥党派性特点，切实开展党派监督，更容易引起执政党的重视，得到执政党的支持，能更好地促进党政机关改进工作。二是人民政协能够快速有效地向有关部门充分反映各界群众的诉求和建议，切实推进解决人民群众所关心的实际问题和现实困难。人民政协是中国最广泛的爱国统一战线组织，由各党派、人民团体和各族各界代表人士组成，这种广泛代表性决定了政协联系着方方面面的人民群众。因此，人民政协民主监督是体现广大人民群众意志的监督，有利于广泛听取来自不同方面的意见，充分收集其他渠道难以掌握的社情民意，能够从不同角度、不同层次有效地把各界群众的诉求和建议反映上来，代表和反映最广大人民的根本利益。三是人民政协民主监督是一种高层次、有组织的监督，其提出的建议和对策具有一定的权威性。政协各界代表人士，是在政治上有影响、在经济上有成就、在学术上有造诣的高层次人才，对问题看得准、摸得透，他们所提出的建议对策有利于促进决策的民主化和科学化。同时，人民政协作为一个政治组织，履行民主监督职能不同于一般群众的分散监督，是在政协组织中，按照一定的章程，通过一定的程序来实现的。因此，人民政协民主监督要比分散监督更具有影响和权威、更有力度和成效。四是人民政协民主监督具有与其他形式监督相辅相成、相互促进的作用。人民政协民主监督具有相对的独立性和客观性，由于人民政协位置比较超脱，较少受地方或部门利益局限，可以排除干扰，能够比较全面地了解和更真实地反映各方面的情况，更有利于客观理性地提出建议和批评，有效减少监督中出现的“盲点”和“空白点”问题，因此，人民政协民主监督更具有科学性和说服力[5]。

二、扩大政治参与

政治参与是公民通过一定方式参与政治生活、表达利益诉求、规范政府运行、影响公共决策的行为。政治参与主要体现在公民广泛参与国家各个层面、社会各个领域的政治生活，充分表达公民个体或群体的政治意愿和利益诉求，并最终影响公共权力的产生和运行、公共政策的制定和执行。随着改革开放和民主政治的推进，当代中国公民政治参与的诉求急剧增加，国家层面的有效制度供给相对滞后于公民的政治参与需求。许多国家走向政治现代化的历史进程表明，社会转型期，政治参与的急剧增长有可能引发政治参与的无序，而无序政治参与的泛滥必然会导致政治不稳定，阻碍社会发展进步。走中国特色的政治文明发展之路，把人民当家做主这一宪法精神外化为可操作的实践形式，离不开公民有序政治参与。推进协商民主是扩大公民有序政治参与的重要途径。推进协商民主对保障公民政治参与的权利、提升公民政治参与的质量、拓展公民政治参与的空间、增强公民政治参与的效果都起着重要作用。

协商民主有助于实现最广泛的政治参与。协商民主充分体现了社会主义民主的广泛性和真实性，其主体涵盖了各党派、各民族、各团体、各阶层等社会各界、各方面人士，能够广开言路、广求良策、广谋善举，使社会各群体中的个别分散的意见、诉求和愿望，通过人民政协协商渠道得到系统综合的反映，确保最广大人民群众的民主权利得到最大限度的反映和实现。公民广泛平等的政治参与不仅是民主国家的基本特征，也是政治现代化的核心内容。“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响。”[6]28传统政治与现代政治的根本区别就在于：前者通常没有民众的政治参与，后者则存在广泛的公民政治参与，且公民权利由真实而有效的政治参与来保障。一个国家民主政治发展的水平和程度，在很大程度上取决于公民政治参与的水平和程度。现代政治文明的力量，只能通过占人口绝大多数公民的政治参与，形成公民个体与政治体系的良性互动中才能得以实现。现代政治文明的发展进程，就是公民政治参与的广度不断拓展、深度不断增加、水平不断提升的过程。扩大公民政治参与是人类走向文明社会的必经阶梯。

人民政协民主监督是扩大公民有序政治参与的重要保障。公民有序政治参与是任何政治体系合法性建构必不可少的条件，没有一定程度的政治参与，既定政治体系就会缺乏必要的支持系统而难以维系，因而扩大公民有序政治参与是政治发展的重要体现。根据亨廷顿的研究结论，政治稳定程度依赖政治制度化和政治参与的比率。如果要想保持社会政治稳定，当政治参与提高时，社会政治制度的复杂性、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高[6]61。 这意味着当公民政治参与扩大时，对既定政治系统政治制度化的水平要求就随之提高，否则，日益高涨的公民政治参与热情会强烈冲击政治秩序，从而引发社会政治不稳定。政治制度化要求政治系统的政治行为方式、政治生活等都逐步法制化、制度化、程序化，它体现在国家社会政治生活的各个层而，政治参与制度化是其中非常重要的一环。人民政协这种组织载体的存在及其法定职能的履行，在一定意义上说，就是把社会各阶层和各党派与执政党、政府紧密连接起来，将分散的意见建议和利益诉求通过政协这一组织载体汇聚起来，人民政协承担了利益聚合的功能。人民政协将民众自发的、非制度化的政治参与转化和纳入有组织、制度化的有序政治参与，这有助于整个社会政治系统保持良性稳定的发展[7]。

加强人民政协民主监督有助于扩大公民有序政治参与，从制度层面保障公民的政治参与权利，拓展公民有效参与政治的空间，为公民政治参与提供制度化、组织化的途径。现代国家与古代“小国寡民式”的城邦国家不同，决策者与民众直接对话和沟通受到了极大的约束和阻碍，直接民主很难顺利有效地运行，代之而兴起的是间接的代议民主。协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与公共协商，在参与过程中公开自己的理由和偏好，尊重他人的意见，鼓励公民直接参与立法和政治决策过程，以有效弥补代议民主的缺陷和不足。协商民主强调公民是公共事务和民主体制的参与主体，公民的主体地位不能仅仅局限于投票、请愿或社会运动，而应是在充分掌握信息、决策程序公开和参与机会平等的前提下，针对公共政策和公共事务展开充分交流、公开讨论，进而提出可行的意见或方案。

人民政协民主监督强调公民政治参与的责任和理性。“协商民主不仅仅基于多数人的意愿，而且基于集体理性反思的结果，这种理性反思是通过政治上的平等参与，尊重全体公民的道德和实践关怀的政策制定而实现的。”[8]协商民主强调公民平等的政治参与，这意味着公民不仅应该享有平等地参与政治决策的机会，也应该享有平等的机会获得政治影响的权利。协商民主鼓励公民政治参与，尊重公民各种不同的观点、利益和偏好，有助于理性反思和科学决策。理性反思是科学决策的基础，政府决策应在公民及其代表充分的对话协商、公共讨论中形成，理性反思具有克服个体自我利益与局限、维护公共利益的优势。协商民主的过程就是决策者不断听取民众意见和建议，并使之转化为政府决策的过程。这个过程也为提高公民素质、培育公民意识创造了条件。

协商民主有助于最大限度地吸收和包容各种利益诉求。协商民主坚持求同存异，蕴含着协商、合作、参与、包容的精神，只要不违反四项基本原则，社会各界人士可以自由发表意见，可以充分表达诉求，并在开放、民主、平等、真诚的协商讨论中做出符合绝大多数人民群众利益诉求的决策。

加强人民政协民主监督有助于培育多元利益集团，多方式、多渠道表达其利益诉求和实现政治参与，这为发展民主政治提供了强大动力，并奠定了坚实的社会基础。利益集团是一定利益主体向国家表达明确利益诉求的有组织的自治性团体，它是市场经济发展到一定阶段的必然产物。在一个国家，如果某个利益集团或者某几个利益集团结盟对社会起支配性作用，那么它随时都有可能陷入专制统治之中。强调公民政治参与的责任和理性的协商民主为多元化的利益群体之间沟通对话、达成共识，提供了机会和舞台。多元利益集团的形成和利益表达与政治参与渠道的多样化不仅有助于提高决策的准确性和有效性，而且能促进公民社会的健康发展及其与政治国家关系的良性化，从而维护社会秩序。

政治参与的广度和深度是衡量民主政治是否真正得以实现的重要标尺。没有广泛的公民政治参与，或政治参与流于形式，人民当家作主将失去实践的平台和空间，而成为空洞的、毫无实质内容的宣传口号。人民当家做主是社会主义民主政治的本质特征，广泛、充分和有效的政治参与是人民行使当家作主权利的重要形式。通过扩大政治参与，公民可以对政府决策和运行过程产生某种程度的实质性影响，使政府行为以民意为依归；公民可以经由民主的实践学习民主的知识、提高民主的技能、增强民主的理念，夯实民主政治的主体条件。

政治参与体现了民主政治的真义。民主既是一种现实的政治运行方式，更是人类社会共同追求的价值目标。现代社会，没有任何一种政治理论可以拒斥公民的政治参与来奢谈民主，民主的真义不是政治系统恩赐的政治待遇或政治感受，而是体现在公民政治参与的行动之中。民主政治的推进意味着公民基于对自身利益和公共利益的呵护，不再被动地接受政治系统的安排，而是期待通过参与行为影响政治系统，在制度的框架内实现自身利益和公共利益的最大化。真正的民主政治从不否定公民个体利益的存在，民主的关注视角是向下的，即以普通民众的草根民主为根源；民主的运行方式却是向上的，它回应如何使普通民众的草根民主上升为影响政治决策的决定力量。民主政治的重要体现就是保证公民对政府决策和政治运行过程的有效参与和最终控制，没有这种参与和控制就谈不上真正的民主。

公民政治参与是实现决策科学化和民主化的基础。在专制政治系统中，决策只与少数统治者相关。这一方面使民众根本无法参与政治决策，表达自身的利益诉求；另一方面，由于政府与民众之间信息沟通与反馈机制的缺失，决策者无法直接和全面了解民众的愿望和要求，只能依赖官僚体制经过层层筛选和过滤后得到的信息做出决策。由于无法回避官僚体系和官僚个体对自身利益的追求，这种决策信息获得的间接性和选择性，决定了它必然会偏离民意，导致决策失真、执行失灵。无论统治者多么智慧和开明，无论进行何种改良和变革，只要专制政体继续存在，都无法实现决策的科学化和民主化。现实政治中决策的失败，通常源于其忽视民众的利益诉求，背离公共利益的目标，偏离公共政策的公共性，使得社会的群体性和结构性矛盾剧增，最终突破政治系统的承受能力，导致政治动乱。

实践表明，只有通过公民广泛的政治参与，才能有效集中人民群众的聪明才智，减少政策失误，维护社会公平正义；才能使政策得到民众的充分理解和主动支持，减小政策实施过程中的阻力，提升政策执行力，减少暴力抗法和大规模群体性事件的发生；才能有效制约和监督公共权力，保障公共权力的正常行使和政治系统的良性运行。

三、监督公共权力

人民政协民主监督是监督公共权力的有效治理形式。加强人民政协民主监督是在“权力制约权力”这一监督机制之外，构建“社会制约权力”的另一监督机制。公共权力源于人民，公共权力来自于人民的授权和委托，公共权力的运行必须始终对人民负责。但权力自我扩张的本性是客观存在的，一旦不受制约、不受监督，它就一定会异化，背离对人民负责的前提和为公共利益服务的宗旨，走向腐败。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9]任何权力都有一种冲破现有边界的冲动，国家权力也不例外，任何当权者总是试图获取更大的权力。

公共权力的过度增长，即公共权力自身所具有的强烈排他性和扩张性得以发展，会使国家日益凌驾于社会之上，形成国家与社会高度一体化的总体性社会结构。在此结构之下，社会资源和公共权力高度集中，国家的政治中心、经济中心和文化中心结为一体，社会处于国家的严密控制之下，公共权力延伸至社会所有领域，它无所不及、无处不在，国家无须通过其他社会中介组织，而直接与个人发生关系，个人作为国家配置资源的被动接受者，无时无刻不在与国家直接打交道，个人生活几乎完全取决于国家，公共权力以前所未有的广度和深度渗透社会生活，社会被高度国家化，形成所谓的社会超稳定。从表象看，国家具有很强的社会动员和社会整合能力，但从效果看，它是一种代价沉重的结构，因为它通常导致的是经济停滞、政治窒息、社会封闭和人民愚昧。政治国家淹没公民社会直接导致社会组织体系的严重削弱和蜕化、社会自我调控能力丧失，社会内部结构分化程度低下、分化速度缓慢，整个社会体系根本无法形成自我生存、自我发展、自我完善的运行机制和环境。在这种极强国家—极弱社会的模式中，国家也许能凭借其强大的控制力集中有限的社会、经济、政治资源，迅速达到经济发展、社会政治稳定的目标，但肯定是短暂、低水平和不具有可持续性的。因为当社会自主性无法发挥，社会主体的积极性、创造性被压抑和束缚时，社会不可能保持长久的生机和活力，社会不可能拥有持续发展的动力，整个社会也就无法形成良性结构和实现全面、协调、可持续发展。

要防止权力的滥用和腐败，就必须对其进行监督制约，人民政协民主监督是监督制约公共权力的关键因素和核心环节。各权力内部及其相互之间的制约能在一定程度上较好地起到权力监督的作用，但它存在着明显的局限性，即它们容易受局部利益和主观因素的影响，监督者与被监督者形成利益共同体，使监督效能大幅度降低。克服这种局限性最有效的方式就是推进政府与民众直接的对话和协商，增强政府决策的透明度和可信度，拓展社会监督的广度和深度，将公共权力的运行置于人民群众的监督之下，让公共权力在阳光下运行。

现代社会普遍采用的代议制是由代表而不是人民直接行使权利的间接民主形式，必然导致“两权分离”的格局，即权力的所有者与权力的行使者是相对分离的。以间接民主为主要形式的现代权力监督制约体系，并不排斥公民直接的参与政治决策过程，并不排斥直接民主的因素。相反，推进协商民主，加强人民政协民主监督，促进公民直接参与政治决策，是构成现代权力监督制约体系的基础，是保障现代权力监督制约机制有效运行的前提。发挥协商民主在监督公共权力方面的重要作用，要求克服参与主体的依附性，增强参与主体的独立性，赋予公民平等的机会和有效的资源，实现公民参与过程的权利和话语的平等权，扩大公民知情权的范围、广度和深度，逐步完善公民监督公共权力的体制机制。

加强人民政协民主监督，能够有效防止和矫正公共权力运行过程中出现的缺陷和过失，保障政治体系的良性运行。获得社会成员的普遍支持，是任何政治决策得以有效贯彻和政治行为得以有效实施的前提条件。公民正是通过协商对话以多种形式向政治系统输出信息，真实地表达自身的利益诉求和愿望要求，有助于政治系统不断适应民众的要求和外部环境的发展变化，改善其运行的体制机制，从而最终规范和支持政治系统的正当行为，限制其不当行为的发生。

四、维护社会稳定

社会转型期，体制转轨和结构转型长期并存，政治不稳定乃至社会失序成为一种经常发生的现象。引发政治不稳定的因素主要源于三个方面：一是整合危机导致社会不稳定。“现代化需要社会所有主要领域产生持续变迁这一事实，意味着它必须因接踵而至的社会问题，各种群体间的分裂和冲突，以及抗拒、抵制变迁的运动，而包含诸种解体和脱节的过程。”[10]这种解体和脱节所导致的社会整合危机构成了现代化的基本环节。二是参与危机导致社会不稳定。公民政治参与和利益表达需求的快速增长是社会现代化的必然表现，发展中国家在迈向现代化之初，通常法制化水平不高，各种参与渠道、沟通和协调机制不健全，无法容纳急剧增长的政治参与需求，尤其是直接政治参与需求。如果参与渠道长期受阻，沟通和协调机制长期缺位，公众的挫折感、不满感和反抗情绪就会逐渐累积和强化，从而导致社会不稳定。 三是合法性危机导致社会不稳定。发展中国家的合法性危机突出表现在公共权力从传统向现代急剧变革的过程中，由于逐渐丧失民众认同而产生的危机。现代化进程中的整合危机、参与危机和合法性危机的程度共同影响着社会转型期国家政治稳定的水平。推进协商民主，建构国家、社会与公民三者良性互动的架构是从根本上解决这些危机的重要举措。它们对增强国家的社会整合能力，拓展公民的参与渠道，提升公共权力的合法性有积极作用。

加强人民政协民主监督，有利于维护政治稳定。协商民主可以在政府与公民之间搭建桥梁，有效化解政府行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。公民通过协商民主程序直接或间接参与政治过程，逐步拓展利益表达渠道，完善利益表达机制，以有效表达对公共权力运行、公共需求满足和公共物品供给的要求，并切实保障和维护公民利益。随着市场经济的发展和民主政治的推进，多元利益集团逐步形成，这为公民多方式、多渠道表达利益诉求和推进协商民主提供了强大动力，并奠定了坚实的社会基础。

协商民主利用公共领域中的交往自由使民主成为一个富有包容性和创造性的过程。在利益多元化的时代，个人或团体持有许多相互竞争、相互对立的理念和价值观，协商民主强调对话与协商，在很大程度上促进了不同群体的跨文化交流，通过理性协商，在有争议的道德、政治或种族问题上凝聚共识、相互尊重、找到共同点。协商民主将各阶层和各种族纳入协商过程，并认真倾听每一个群体和个体的愿望和要求，充分考虑不一致的观点和理念，每个公民都有权利评论和批评具有集体约束力政策的实践根据和理论依据，阻止秘密、幕后的政策制定，所有相关的政治共同体成员在平等的基础上参与讨论和决策，也使公民通过分歧、协商与合作而受到了教育。协商民主还充分考虑少数族群和弱势群体的利益，注重将这些边缘化群体纳入现存政治体系，融入社会秩序和社会规范的主流，以有效地化解社会矛盾、应对社会风险。从某种意义上说，协商民主很好地体现了民主的多数与少数相统一的原则。协商民主在反映大多数人的意见和利益的同时，也吸纳少数人的合理主张、保护少数人的合理利益，以保证立法和决策既符合绝大多数人的根本利益，又能兼顾少数人的合理要求。

一个缺乏协商对话机制和利益表达渠道的政治体系在传统社会有可能是稳定的，但在社会转型时期或变革时期则多是短命的。由于国家民主政治制度化程度很低，对政府提出的要求很难或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体系内得以调节和综合，因此，政治参与的急剧增长会引起政治不稳定[6]42。在一个分化程度高的现代化政治体系中，多元利益集团普遍形成、利益表达和协商对话渠道畅通，它们维系着政治国家与公民社会的良性双向互动，有效避免了两者间的激烈对抗、内耗甚至两败俱伤。在此类政治体系中实行一种多行为主体的政治管理过程，公民社会中的私人机构、非政府组织能够同公共机构一样参与某些必要的公共管理事务，成为公共管理的行为主体之一。

协商民主强调公民基于公共利益和互惠理念，经由公共领域进行自由平等的对话、协商、争辩等，缩小不同社会阶层因不同利益诉求而产生的分歧和偏见，提升民主治理的质量、丰富实质民主的内涵、建构公共协商的机制、积累社会诚信的资本，以有效避免群体暴力、避免社会动荡、维护政治稳定，促进民主政治朝着健康的方向持续发展。

人民政协民主监督是有序的监督。人民政协作为中国共产党领导的多党合作的重要机构，人民政协民主监督不是随意的、无组织的、无序的监督，而是根据有关法律法规和政协章程，有领导、有组织、按一定程序和要求展开的监督。人民政协开展有序监督的形式多种多样，人民政协民主监督通过政协全委会议、常委会议、专门委员会、定期协商会议等例会形式进行监督，或是通过组织政协委员考察、调研等活动形式进行监督，或是通过政协委员提案、建议案、反映社情民意、表达利益诉求、发表意见建议的形式进行监督，或是对政府相关部门组织开展民主评议、民主测评的形式进行监督，等等。凡此种种，都表明人民政协的民主监督是有组织、有秩序的监督。

加强人民政协民主监督有利于构建社会主义和谐社会。社会和谐是我们党不懈奋斗的目标，是我国各族人民的共同社会理想。构建和谐社会，人民政协民主监督大有可为：一是人民政协民主监督具有体现参政党意愿和多党合作的鲜明特点，比一般性、分散性的群众监督更能够引起执政党的重视和采纳，它能够有效推动党政机关改进工作，防止和消除腐败现象，促进党内、党际、国家机关、行政机关内部的和谐，促进党群、干群之间的和谐。二是人民政协民主监督能够广泛地反映社会各阶层、各界别、各团体的意见和呼声，能够有效地保障社情民意的畅通。人民政协民主监督有利于促进党委政府做好化解矛盾、协调关系、了解民意、凝聚人心，充分调动各方面积极性，维护社会安定团结的政治局面，维护社会政治稳定和人际关系和谐。三是人民政协民主监督是一种高层次、有组织的监督，比分散的群众监督有更大的影响、权威和成效，特别是政协委员大多是各个领域的行家里手，他们所提出的意见和建议更有利于党政决策的科学化和民主化，有利于促进中国经济社会发展。四是人民政协民主监督能客观理性地全面反映社会发展各个领域、各个层面的真实情况，能够实事求是地向党委政府提出意见建议，减少党委政府工作失误[3]13-14，减少社会转型期的矛盾和问题，增加社会和谐因素，促进社会和谐发展。

五、发展民主政治

加强人民政协民主监督有利于充分体现社会主义民主的真实性。协商民主无论是在内容，还是形式上，都是为了更好地推进和实现人民当家做主，特别是作为执政党的中国共产党高度重视和充分发挥协商民主的作用，使得这一民主形式不断完善，更加真实有效。协商民主体现在政治协商中，主要是执政党针对国家大政方针、政治生活中的重大事项、经济和社会发展中的重要问题等，在决策前和决策执行过程中与各民主党派、各人民团体，以及各族各界代表人士进行沟通协商；体现在参政议政中，主要是人民政协及各民主党派、无党派人士围绕党和国家工作全局，围绕党委政府中心工作积极建言献策发挥作用；体现在民主监督中，主要是民主党派在四项基本原则的基础上通过提出意见、建议和批评等多种方式进行监督；体现在合作共事中，主要是共产党与党外人士在国家权力机关、政府、政协，以及各种社会组织、基层单位和企事业单位中的合作共事。

加强人民政协民主监督有助于发展民主政治，建设政治文明。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，由各党派、各人民团体和各族各界人士的代表所组成，其组织构成所具有的广泛性，体现了人民政协的民主性。人民政协的意见、建议，往往集中反映了社会各阶层、各方面和社会大多数人的诉求和意愿，具有广泛的民意基础。人民政协民主监督的实质，就是扩大人民民主、广开言路、汇集民智、集思广益、尊重多数、照顾少数。从人民政协民主监督的方式来看，不同于人大的法律监督，不同于党委、政府的权力监督，也不同于司法机关的司法监督，不带强制性。而是以提出意见、建议、批评的形式，以对话沟通、平等协商、直言相谏等方式与被监督者进行平等交流。因而人民政协民主监督更多体现民主的色彩、协商的色彩。人民政协民主监督的核心在于民主，政协的监督被界定为民主监督，鲜明地反映了其本质特征。周恩来认为，中国共产党和各民主党派要互相成为“诤友”“畏友”，而不能成为“癖友”“佞友”，彼此应当尽到帮助、批评和监督的责任。共产党在原则上也决不能迁就党外的朋友，必须进行说服批评和帮助，就是要运用团结—批评—团结的方法来帮助民主党派克服某些不正确的东西。同时，人民政协民主监督实际上也是扩大民主，广开言路，让各界人士、各方面的意见和要求、建议和批评充分地反映出来，促进党委政府决策的民主化、科学化和工作的改进。

人民政协民主监督是交融性监督。从人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政三项职能的关系看，虽然各有特定内涵，但又是相互联系、难以分割的有机整体。比如，人民政协召开各种例会，是政治协商的重要形式，但在会议上的发言和征集的提案、建议等，又是民主监督、参政议政的重要内容。人民政协组织委员开展调研视察，既是民主监督的重要形式，又是政治协商的重要基础。政协委员应邀参加政府部门和单位组织的有关会议和活动，以及在会上的发言，既是参政议政的重要形式，也是民主监督的重要方式。这些都表明民主监督与政治协商、参政议政不是割裂的，而是相互包涵、相互交融的，民主监督寓于政治协商和参政议政之中。

人民政协的民主监督是建设性监督。人民政协是政治协商机构而非权力机构，不受部门利益局限，处于比较超脱的地位。因此，人民政协开展民主监督较少顾忌，敢于直面问题，敢讲真话、实话。政协委员来自各个界别，涉及面宽，联系面广，可以多方面、多层次、多视角反映社情民意。政协委员所提出的意见、建议或批评比较客观、公正。这对党委和政府实施科学决策和改进工作具有重要促进作用。同时，人民政协是由各党派、各人民团体和社会各界比较优秀的人士组成，他们大多阅历广、专业性强、知识丰富、综合素质高，他们提出的批评意见往往切中要害、切中时弊，他们提出的建议往往富有针对性和真知灼见，这些无不体现建设性[11]。

人民政协民主监督是发展社会主义民主政治的需要。发展社会主义民主政治，推进政治文明进程，是中国政治现代化的重要课题。而推进中国民主政治进程是一个综合系统工程，从内容上看，它包括民主选举、民主管理、民主决策和民主监督；从层级来看，包括高层民主和基层民主；从形式上看，包括直接民主和间接民主，等等，所有这些，都可以同人民政协的民主监督联系起来。从内容上看，人民政协民主监督是国家整个民主监督体系的重要组成部分；从层级及其影响来看，人民政协民主监督同时体现高层民主和基层民主的特点；从形式上看，人民政协民主监督带有间接民主的特点。因而人民政协民主监督是中国社会主义民主政治的重要形式。人民政协民主监督坚持把发扬民主与加强团结统一起来，有利于形成融洽和谐、生动活泼的局面。坚持和完善人民政协民主监督，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色，是中国社会主义民主政治的一大优势。

人民政协民主监督具有独特优势。在中国社会主义政治体系中，已经形成了包括党内监督、法律监督、行政监督、民主监督、舆论监督这样一个多层次、多角度的监督体系。作为社会主义监督体系的重要组成部分，人民政协民主监督的独特优势体现在它的政治性、代表性、客观性、全局性和建设性上。民主监督作为人民政协的三大职能之一，具有高度的政治性。人民政协民主监督是一种非权力监督，但它通过一定的政治保障，以人民政协这一政治机构，组织具有相当政治素质的各界政协委员，就国计民生的重大问题，以批评建议等形式，对决策机关形成一定程度的政治影响。因此，人民政协民主监督是一种有组织、高层次的政治监督。人民政协民主监督以全社会各界别优秀代表为主体，具有高度的代表性。政协委员来自社会的方方面面，代表性最广，个人素质较高，具有较强的参政议政能力。由这一特定的社会群体为主体，以共同的价值取向为指导，其实施的监督能有效体现民意。人民政协民主监督作为权力机构之外的组织监督，具有高度的客观性。在目前的监督体系中，虽然存在党内、人大、政府等权力监督，但权力关系的制约同时也带来了关联性，使监督效能受到影响。相较而言，人民政协组织位置比较超脱，很少受到部门利益的局限，其监督具有广视角、宽领域、包容性强等特点，体现了高度的客观性。人民政协民主监督以团结和民主为主题，具有高度的全局性。建立在统一战线基础之上的人民政协民主监督，是以团结为前提和目标的一种民主监督形式。人民政协民主监督职能的履行，以讨论、协商、批评、建议为具体途径，团结、民主主题体现在人民政协民主监督的各个环节之中，它追求的是一种互相监督、协调关系、真诚合作、化解矛盾的工作机制和政治氛围。这种依托政协组织和广大委员的素质和智力优势，超越了党派和部门利益的监督，最大限度地减少了集团或个体利益的影响，因而其站位高、领域广、视野宽，能对全局产生积极深远的影响。人民政协民主监督与政治协商、参政议政相结合，具有高度的建设性。人民政协的民主监督，既有参政性，又有协商性，是监督性与参政性、协商性的有机统一。人民政协民主监督，以团结为目的，以监督为手段，着眼于全局，对被监督对象采取支持和帮助的积极态度。少站在对立面的角度看问题，少故意挑毛病和指责，少借题发挥、泄怨气。在批评和揭露问题的同时，提出解决问题、改进工作的意见和建议。因此，人民政协民主监督是一种积极、正面的监督，符合整体利益和多数人的利益，容易被各方所接受[12]。发挥人民政协民主监督优势，加强人民政协民主监督职能，是确立人民主体地位，发展民主政治，建设政治文明的必然要求。

[1] 毛泽东选集:第5卷[M].北京:人民出版社,1977:394-395 .

[2] 邓小平文选:第1卷[M].北京:人民出版社,1994.

[3] 张亚光,郭国祥.论中国特色的政协民主监督[J].理论月刊,2009,(10)．

[4] 邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:203.

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[6] [美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华,等,译.上海:上海人民出版社,2008.

[7] 王邦佐,罗峰.人民政协民主监督的理论支撑、现实意义和制度设计[J].政治与法律,2007,(5):67.

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[9] [法]孟德斯鸠.论法的精神:上册[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1961:154.

[10] [以]S.N.艾森斯塔德．现代化：抗拒与变迁[M].陈育国,等,译.北京:中国人民大学出版社,1988:23．

[11] 徐杰.对推进人民政协民主监督的几点思考[J].天津政协,2010,(11):15-16．

[12] 陈扬富.关于人民政协民主监督的若干思考[J].政协天地,2008,(5):12．

[责任编辑：王雅莉]

2017-03-05

广东省人民政协理论研究会课题“改进人民政协民主监督工作研究”(2016ZX003)

伍俊斌(1978—)，男，湖南新化人，教授，哲学博士，从事政治哲学与政治学理论、政治发展与政治变革、中国政治和社会组织研究。

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1007-4937(2017)04-0031-08