我国公务员考录制度功能性定位审视

邓 帅

(中共山东省委党校校刊编辑部，山东 济南 250103)

我国公务员考录制度功能性定位审视

邓 帅

(中共山东省委党校校刊编辑部，山东 济南 250103)

公务员考录制度是我国政府人力资源管理的起点，是国家治理的重要环节。功能是一项制度建立的根本，由制度的功能性定位入手，通过历史和现实的分析，可将我国公务员考录制度的功能定位为政治性、社会性和管理性，并以此为依据对当前我国公务员考录制度制定和执行过程中存在的各种错位和缺位现象进行分析，同时提出相应的解决措施，从而一方面为这一研究领域提供一种全新与独特的研究视角，另一方面对我国公务员管理工作提供政策支持。

公务员；考录制度；功能性定位；错位现象；现实举措

公务员考录制度是当前我国国家治理中的重要环节，其主要功能在于服务于国家治理需要。纵观历史，考录作为国家人才引进的主渠道，在我国历来发挥着重要的作用，从隋唐时期兴盛的“科举制度”，到孙中山先生设立“考试院”并创立“考试之法”，一直到新中国成立实行的“干部人事制度”以及当前的考录制度，其都在服务于当时及当下条件下的国家治理需求。我们看到，建国初期我国实行的“干部人事制度”在很大程度上是为了适应当时人才紧缺的现状，其功能在于如何在人才稀缺的情况下快速进行人才引进，这一制度在当时条件下为我国迅速站稳脚跟进行国家建设作出了巨大贡献。当前在国家全力进行社会主义现代化建设的大环境下，公务员考录制度作为政府重要和主要的人才引进机制，其功能性定位应该是什么，我们应该如何对其进行准确的定位，将是值得深入思考的问题。

一、公务员考录制度的功能属性

在我国古代，科举制度是封建社会中政府进行人才选拔的重要手段，于明朝年间发生的由于会试录取名额严重分布不均而导致的“南北榜”案，可以说是关于国家人才选拔制度功能性定位的经典案例。在这一案件中，唯成绩论的程序正义最终被唯结果论的政治逻辑所取代，抛开其孰轻孰重的问题，我们看到，考录这一制度形式并不仅仅具有其本身所与生俱来的选拔功能，还具有重要的政治功能与社会功能。当前我国实行的公务员考录制度虽然脱离了当时的政治社会背景，但是其具有的政治性、社会性以及管理性这三大功能属性仍然存在。

(一) 公务员考录制度的政治性功能

政治录用作为政治体系进行人才吸纳的过程，是国家政治的重要组成部分。阿尔蒙德认为政治录用具有两种途径，“其一是基于普遍或一般标准的途径，如抽签、选举或者考试；其二是基于特殊标准的途径，如从特定的族群或者部落挑选人员”*G．A．Almond and G．B．Powell, Comparative Politics: A Developmental Approach, Boston: Little Brown and Co, 1966 .。公务员考录制度属于其第一种途径，它通过维持政治秩序的稳定性以及政治权威的合法性来展现其政治性功能。

1.开辟进入国家政治体系的正式渠道。政治体系运用政治权力，借助政治制度与机制进行国家政务管理。按照马克思经济基础决定上层建筑，而上层建筑又将反作用于经济基础的观点，国家政治对整个社会的作用不言而喻，维系政治体系的正常运转成为国家政治的第一要务。“无论是在传统社会还是现代社会，政治录用功能都是政治体系所必须执行的基本的功能之一。当专门的政治角色出现之后，政治体系就必须设计一种机制来完成所需的政治角色的录用工作，从而决定谁来掌握政治资源。”*庞立昕：《论科举制度的政治录用功能》，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》2006年第 2 期。历史上，政治体系维持运转的方式各有不同，英美两国在政党政治建立的初期运用“分肥制”来维系政治体系的稳定，每次选举之后都要重新进行一次政治职位的分配，成为政治体系进行“新陈代谢”的主要方式，从而也成为一种得到认可的制度被固定下来；我国在封建社会时期实行的科举制度，运用科举考试的方式将政治精英由社会各阶层选拔至政治体系内，从而开辟了一条稳固的政治录用选拔机制，不但扩大了政治基础，同时增强了政治稳定性。当前，我国实行的公务员考录制度，给予人民群众进入政权核心的权利，打通了进入政治体系的正式通道，从而形成了良好的政治氛围；同时作为国家政治秩序的一部分，正式渠道的建立相对于非正式渠道而言更加稳固，影响力也更加显著，从而也更有利于国家的政治稳定。

2.合法分配政治资源。政治资源是国家政治的必然要素，公务员考录制度之所以具备政治资源的分配功能，可以由两个方面来理解：一方面，居于考录核心的公共职位属于政治资源范畴；另一方面，考录过程是公共职位分配过程。首先，政治资源是指“能够使政治行为主体对政治客体发生作用，从而影响政治变迁、维护政治稳定、推动政治发展的实体性与规范性因素的总和”*虞崇胜、陈文新：《关于政治资源配置的理论思考》，《探索》2006年第2期。。根据表现形式，政治组织和政治权力是政治资源的重要组成部分，而公共职位的本质属性决定了它是政治组织的基本元素，其必然就成为政治资源的一种；同时，政府部门的唯一性和职位数量的稳定性又决定了其紧缺性，这就将公共职位变成了一种稀缺的政治资源。其次，客观上来讲，组织的形成需要满足两方面的要件：一是组织主体，二是组织载体。就政府组织而言，组织主体是指公务员队伍，而组织载体是指公共职位，只有公务员占据公共职位之后才能发挥组织作用。“公共职位作为政府组织的基本构成要素，具有很强的渗透力和分析力，在政府内部组织与人事体系中，职位是填充政府组织的基础构件，一切官员都被固定在一个又一个特定的职位上。”*王振海：《公共职位的意义与效应——以公共管理理论为视角》，《国家行政学院学报》2012年第6期。因此，公务员考录制度可以理解为对公共职位的填充，公务员考录过程即为人职匹配过程，从而使每一次的考录过程都是将政治资源在社会中的合法分配过程。

3.培养公民政治忠诚感。政治忠诚是国家政治稳定的重要条件，缺失政治忠诚将造成“公民公共意识缺乏、个人权利得不到保护、国家利益遭受损失”*刘灵、李磊：《论民主制度下的政治忠诚缺失及其对策》，《伦理学研究》2013年第 3 期。，最终导致政治混乱。因此，古往今来，政治忠诚从来都是国家选人用人的第一标准，统治阶级采用这一标准遴选“可靠的人”*房宁：《科举制与现代文官制度——科举制的现代政治学诠释》，《战略与管理》1996年第6期。，以此来稳固其政治统治。在我国，中国共产党领导下的公民政治忠诚表现为“忠诚于党、忠诚于国家、忠诚于人民、忠诚于共产主义事业‘四个忠诚’的高度统一”*徐霞、邵银波：《中国共产党政治忠诚观的科学内涵及其社会功能》，《学校党建与思想教育》2012年第2期。。在治理实践中，政治忠诚又具体表现为公民对党和国家路线、方针、政策的积极认同和执行，公务员作为国家工作人员，作为国家政权的代表者和执行者，政治忠诚是其应该具备的第一要件。公务员考录中，无论是从招录的资格条件还是从考试的实质内容中，都深刻渗透着对政治忠诚的考察，而由目前考录的形式来看，这无疑会在全社会范围内造成对政治忠诚意识的强化效应，从而更加有利于政治稳定局面的形成。

(二) 公务员考录制度的社会性功能

“政治录用是国家政权体系与社会联结的重要渠道，它表现为吸纳社会精英进入政治权力机构的过程。”*房宁：《科举制与现代文官制度——科举制的现代政治学诠释》，《战略与管理》1996年第6期。公务员考录制度作为一项面向全体公民的人才制度，对我国的社会结构、人才流向、国民教育以及全民就业等方面都具有重要影响。

1.塑造当前我国重要的社会流动机制。社会流动指的是“一个社会成员或社会群体，从一个社会阶级或阶层转到另一个社会阶级或阶层，从一种社会地位转向另一种社会地位，从一种职业向另一种职业转变的过程”*何本方：《中国成人教育百科全书·社会历史卷》，海口：海南出版社，1994年版，第534页。。社会流动按流动的方向可以分为向上流动、向下流动以及水平流动三种方式，其中向上流动最能够判断社会的开放程度，从而成为衡量社会发展程度的重要标尺。在我国，由于历史上遗留的人事制度的影响以及户籍制度的阻碍，造成了在很长一段时间内，我国社会的向上流动渠道过于狭窄，机制建立缺乏科学性和合理性。公务员制度建立起来之后，考录制度作为一种人才选拔制度，打破了代际流动的藩篱，加之户籍制度的改革，每个中华人民共和国的合法公民都具有了通过努力改变自己命运的机会，越来越多的处于社会底层的人们通过这一途径完成了社会角色和社会地位的转变，从而实现了社会流动，促进了社会稳定。同时公务员录取人员中具有农村户口的人员呈现出平稳增长的趋势，也是对其促进社会流动作用的有力回应。此一社会流动机制更重要的功能还在于，它打破了出身等先赋性因素的束缚，积极鼓励人们发挥能力等后致因素的作用，从而营造全民积极向上的社会氛围。

2.推动国民教育发展。公务员考录制度对国民教育的推动作用主要体现在其对报考人员学历条件的硬性规定。我国当前的公务员考录制度在“扬弃的基础之上延续了古代人才录用中的多维度评价方法，重视录用人员的‘德’与‘才’”*A．G．Walder，Li B．and D J．Treiman． Politics and Life Chances in a State Socialist Regime: Dual Career Paths into the Urban Chinese Elite，1949 to 1996．American Sociological Review, 2000, 65 (2).，其中“才”指的是胜任本职工作所应该具备的才能。纵观古今中外，我们发现，无论何时，教育对人类的才能发展都具有巨大的推动作用。按照“精英政治”的观点，国家政治体系由“精英阶层”控制，而教育水平是现代社会评价其是否属于“精英阶层”的一个重要条件。以当前我国的国家公务员考录为例，2016年国家公务员考录拟招录公务员职位15659个(包括参公人员)，在公布的职位表中，无一不要求学历，其中最低标准为大专，要求大专及以上的职位为2092个，占比13.4%，其他86.6%的职位全部要求本科及以上，这充分说明了高等教育在当前公务员考录中的重要作用。当然更为重要的是，公务员考录中对教育程度的这种硬性要求造成了全社会对高等教育的重视，至少全国的青少年中有相当部分会受到影响，甚至是对高层次教育水平的追求，从而无形中推动了我国国民教育的发展。

3.提供就业机会，解决社会就业问题。公务员考录制度对社会就业的贡献主要在于，通过国家层面的制度和政策直接解决或间接影响社会人口的就业问题。就业问题是影响社会稳定和社会发展的大问题，其中“青年作为就业人群的主体，能否充分就业不仅事关经济发展、 家庭和谐，而且严重影响到社会稳定”*袁金辉、刘琳娜：《基于社会稳定背景下的青年就业问题研究》，《北京行政学院学报》 2011 年第 4 期。。在我国，大学扩招之后大学毕业生的就业问题，直接关系到我国人才制度和教育制度的改革方向。公务员考录制度每年举行一次的制度形式，为人才提供了数以万计的就业机会，一定程度上解决了社会就业问题。现实情况中，因“公考热”而延伸出的“公考一族”以另外一种形式保持了社会的稳定。同时，公务员考录制度在此一社会性功能中的另一层涵义在于，它利用自身的优势打破了社会就业中的空间和地域问题，为人才提供了更为广阔的就业前景(例如其中的“三支一扶”和大学生“村官”政策)，从而有利于社会的发展和进步。

(三) 公务员考录制度的管理性功能

公务员考录制度作为一种人才选拔制度，管理性功能是其具备的最基本功能，主要表现在为政府人力资源管理服务，保证政府机构高效运转。

1.政府人力资源管理的重要基础和保障。公务员考录制度和党政领导干部选拔制度，是当前我国政府人才选拔的两条主要途径，其中领导干部选拔制度目前来看还主要是从现有的公务员系列内部进行人员的选拔，因为我国建立的是“一套基于一般规则且层次分明的干部录用和晋升体系。这种体系可以被视为一种阶梯制: 即除了极少数特例之外，若要被录用到更高级别的岗位上，必须达到一定的年龄标准并且具有相当的经验和历练， 以达到官阶、年龄和历练之间的相互匹配”*郝诗楠：《中西方政治录用机制比较分析》，《岭南学刊》 2015 年第 6 期。。所以，公务员考录制度始终是政府人力资源管理的最初“入口”，直接关系到政府人力资源管理的整体质量。首先，公务员考录质量是整个政府人力资源体系的基础，具体而言，考录质量较高，表明录取人员的素质和能力较高，适应岗位的能力较强，说明整体政府人力资源系统的基础较好；其次，按照我国政府人力资源的“金字塔”结构，初级公务员是领导干部的“备选库”，只有在底层结构坚实、稳固的基础之上才能够选拔出优秀的人才来构筑更高层级，从而使得整个层级结构更加坚固，因此，考录制度必然成为领导干部选拔的重要保障。

2.政府人力资源管理科学化、制度化的开端。我国公务员考录制度的建立是伴随着政府人事制度改革而进行的，建国以后考录制度正式建立之前，我国实行的是“干部人事管理制度”，采取推荐选拔和统一分配的方式，到国家党政机关工作的人员一般都是“一包三铁”和“以工代干”人员，当然“他们中不乏优秀人才，但是由于人才选拔的视野过于狭窄，选拔的标准不够客观而且难以统一，选拔的程序过于简单而且缺乏规范，不能保证选拔人员的质量，一些优质人才也因渠道不畅难于脱颖而出”*卢绍武：《历史· 现状· 展望——公务员录用考试的回顾与思考》，《发展研究》2006年第9期。。20世纪80年代初，我国政府开始着手进行一系列的人事制度改革，在坚持“公平、公正、竞争、择优”的原则下，逐步建立起以考试为手段的人才选拔方式。公务员考录制度作为整个政府人力资源管理的开端，与以往的干部管理制度的最大区别就在于秉持科学的理念，同时辅以制度的形式，从而将我国政府人力资源管理引入到正规化、科学化、制度化的道路上来，为此后一系列的人力资源管理措施提供了坚实基础和有力保障。

3.政府绩效的重要保证。人是组织中的能动主体，任何组织绩效的取得都离不开个人能力的发挥。“政府工作人员是政府管理活动的主体，所以对政府组织而言，拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务员队伍，是实现治理目标，提高工作效率的根本保证之一。”*徐双敏：《政府绩效的影响因素研究》，《行政论坛》2007年第6期。公务员考录制度作为政府选人用人的基本制度，其资格审查、笔试、面试、考察、体检等一系列环节，对报考人员各个方面的素质进行深入考察从而层层筛选，最终达到录取优秀人才的目的。其中作为核心环节的面试，在近几年中从形式改进、考官管理、试题选择等众多方面进行了深入改革，例如即兴演讲面试形式的采用、人职匹配面试理念的试行等，在确保面试效度的基础上提高了人员选拔的质量，从而保证了整个政府人力资源的使用环境，为政府绩效提供了重要保证。

二、 公务员考录制度功能性缺位现象及其成因

公务员考录制度作为一种为党政机关选拔人才的全新的制度形式，建立时间较短，还存在一些不足，其中社会大众、制度制定和执行部门以及招录单位作为与此制度有紧密联系的各方，普遍认为其制度效果存在一定的上升空间。究其原因，就在于他们缺少对公务员考录制度功能的统筹定位，只看重自身需求，在实践中出现了制度功能缺位现象。

(一) 社会大众将公务员考录作为自身就业的最优选择

“公考热”一直是近几年社会大众关注的重点，而每年的报考人数也成为衡量公考热度的重要指标。以国家公务员报考为例，2010年到2016年7年间，报考人数分别为144万、141万、130万、150万、152万、140.9万、128.4万，由数据可以看出，近几年随着国家相关政策的出台，公考热度貌似有所降温，但是仔细分析便可发现，报考人数的减少伴随着的是西部和偏远山区职位数的增加。这说明就目前来看，公务员职位对社会大众仍然具有巨大的职业吸引力，尤其是那些热门职位。同时在对大学生择业观的一项调查中，32.78%的大学生将报考公务员作为第一选择*黄鑫琰、余秀平：《当代大学生择业观的调查与研究——以武汉地区高校为例》，《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》2010年第12期。，在对其报考动机的调查中，报考者主观动机方面受从众心理影响，盲目跟风现象严重，而客观方面工作稳定、 良好福利待遇、较高社会地位、工作强度较低对其吸引力最大*司晓悦、沃丽梅：《基于TPB的应届本科生公务员影响因素研究》，《东北大学学报(社会科学版)》2014年第1期。。由此可以看出，大部分报考者只将公务员作为其职业选择的最优选项，看到了其与其他工作相比的优势，但却极大地忽视了公务员职位本身所具有的政治忠诚、政治责任感等政治要求。

对造成上述现象的原因进行探查可以发现，除了上述报考者自身的因素之外，还有两点值得引起注意：首先，公务员考录政策宣传不到位。在至今国家出台的有关公务员考录的一系列政策中，从来只明确其是一项党政机关的人才选拔制度，对其政治功能提及较少，从而造成了“公务员考录只是一项社会择业途径”的假象；其次，公务员考录方式存在问题。考录方式是决定报考者能否进入公务员系统的关键性要素，但是在当前的考录方式中，对体现政治功能的要素不仅考察较少，而且往往考察效果不佳。《公务员录用规定(试行)》中规定，考察环节要对报考者的政治思想、道德品质、遵纪守法、廉洁自律以及是否需要回避等方面的情况进行调查，实际的考察过程中往往出现“走过场”的现象，很少有报考者在这一环节遭到淘汰，这也就造成社会大众对公务员职位应该承担的政治责任以及制度的政治功能的忽视。

(二) 考录政策制定部门视公务员考录制度为宏观社会结构调节政策

公务员考录制度是国家人事部门制定的一项重要的人才制度，它所面对的对象是全社会，它所处的高度是国家层面，这也就决定了公平性首当其冲成为其第一要件。尤其在当前社会关注度如此之高、通信网络联系又如此发达的情况下，社会舆论的作用不可小觑，政策制定部门不得不对涉及公平性的问题“严防死守”，从而一定程度地造成了对科学性的侵害，并最终影响了管理性功能的发挥。例如在每年发布的招录职位表中，很少能发现详细的岗位职责说明，职位之间的要求基本相差不大，从而造成了录取人员与职位之间的匹配度降低，直接影响每个具体岗位的工作效率的发挥。更为严重的一个现象是，为了防止对女性的歧视，一般的招考条件中不得规定性别要求，从而造成了录取人员中女性的人数大大超多男性，造成部门人员结构不协调，实际工作的开展中存在或多或少的困难。同时，我国民族众多，社会发展不均衡，在实际政策的制定过程中，缺少对少数民族人员的政策倾斜，加之少数民族地区经济社会发展水平较低，最终造成了少数民族人员以及贫困地区人员的报考权利被相对剥夺。

进一步分析造成考录政策忽视政治性和管理性功能的原因可以发现，首先，政策制定缺少全局性、战略性和针对性，从而造成了政策实行初期及局部范围内效果较好，但后期及大范围施行后其矛盾和弊端就会逐渐暴露和显现。例如招录政策中的“两年基层工作经历”规定的实行，在最初可能解决了一定的社会就业问题，但是在实际应用中造成了录取人员年龄偏大、两地分居、男女比例失调等一系列问题，同时不同职位政策适应程度不同，搞“一刀切”，只能造成资源浪费；其次，政策制定部门与招录部门之间缺乏及时有效的沟通，考录制度的制定在涉及具体政策的制定时两者之间沟通滞后失效，从而造成了政策执行起来存在困难；最后，考录政策的制定与国家社会发展息息相关，当前社会结构不健全、贫富差距较大、社会流动渠道不畅通等一系列因素都造成了政策制定的首要因素就是考虑其社会功效，加之我国历史上很长一段时间内公民自身政治意识的缺乏，造成了国家层面上对考录制度政治性功能的忽视。

(三)招录部门无力正确对待考录制度功能

公务员招录部门在整个考录制度涉及的所有相关部门中属于对其功能定位最为缺失的一个。首先，关于管理性功能，目前对经过考录制度录用的公务员的满意度调查还不可知，可以找到的相关资料中显示“直接上级对考录公务员表示满意的为40%，比较满意的为52%，两者的总和达到了92%”*陈辉：《公务员考录制度实证研究——基于江苏的分析》，《江苏大学学报(社会科学版)》2013年第1期。。姑且不论其准确与否，单就其采用主观调查的形式进行，就可以看出其调查结果虽能反映一定的问题，但准确程度要大打折扣，加之当前公务员考试方式的科学性不断被质疑，我们可以判断，招录部门对与其自身利益密切相关的管理性功能已经无能为力了；其次，作为考录政策的直接服务对象，对最基本的管理性功能都存在迫切需求，那么对于更为高层级的政治性和社会性功能，其需求只能更加急迫。

公务员招录部门对考录制度功能定位的缺失，在很大程度上与其丧失自主权有很大关系。我国实行全国统一的公务员考录之前，各招录部门在招录人员时基本自己“说了算”，他们能够根据岗位需要详细规定招录条件，招录的人员与岗位的匹配度很高，当然也存在一些有违公平性原则的“萝卜招聘”、“暗箱操作”等违法违规现象。伴随着国家历次以“公平”为第一原则的公考改革，招录部门的自主权逐渐被回收，在招录过程中除了提供基本的职位要求，他们不再有任何的话语权，处于极为被动的地位。当前我国党政机关内部普遍存在着严重的人员结构不协调、年龄断层拉大以及男女比例失调等问题，而这些问题对部门本身而言只有通过每年的公务员招录来解决。然而在现有的政策规定下，他们很难通过招录来达到解决上述问题的目的，更甚者可能会造成问题的进一步加剧。总之，招录部门在考录过程中“内忧外患”的现状，直接导致了其对公务员考录功能定位的“漠视”。

三、搞好公务员考录制度功能定位的现实举措

搞好功能定位是解决当前公务员考录中出现的各种问题的关键，需要国家和社会通力合作，在意识形态引领、沟通机制建设、考录制度完善以及保障机制构建等多个方面采取措施。

(一) 加强宏观层面的意识形态引领作用，引导全社会对公务员考录制度形成全面正确的认知

公务员考录制度是一项涉及全社会的重要的人才制度，其实施范围的广泛性决定了国家需在宏观层面加以重视；其与个人关系的紧密性决定了国家需加强思想构建及意识引领工作。首先，加大对公务员考录制度功能的深入和细致研究，形成完善的思想理论。公务员制度的正式建立到目前为止还只有短短20年的历史，我国有关公务员制度的研究还主要处于表象的“出现问题—解决问题”层面，对于更多涉及其深层次的根本性问题还没有太多触及，尤其是公务员制度的“中体西用”问题，是当前亟需解决的重要问题。因此，在进行了大量的表象研究之后，我们有必要加大深层次的理论探索，进行追根溯源的研究，为其在中国的“生根发芽”寻找更为适合的“土壤”和最佳的途径，不仅给予重要的理论支持，而且也有利于相关改革措施的推行；同时，对于社会大众，明确的制度功能定位能够使其对政策的接受和拥护程度明显增加，而且能够增强自身的责任感和使命感，使其慎重决定自己是否适合进入国家机关工作，最终提高公务员考录制度的整体效用。其次，强化关于公务员考录制度功能的宣传工作。在深入研究公务员考录制度功能的基础之上，加大宣传力度，是在宏观层面对社会大众进行引导的重要途径。目前来看，对于公务员考录制度的社会性功能和管理性功能，社会大众虽有一定程度的认知，但是缺少深层次的理解，而对于其政治性功能，则只看到其对自身有利的方面而忽略了其责任性和全局战略性。因此，在国家层面要展开不同形式不同层次的宣传和引导工作，详细明确地对公务员考录制度的功能定位进行阐述，尤其要强调公务员考录制度对我国政治发展的重要作用，增强全社会的制度功能认知。最后，清除“官本位”思想，培养民众正确的择业观与政治忠诚感。“官本位”思想对我国的影响已有几千年的历史，可谓根深蒂固，政治与利益之间的紧密关系给人们造成了“接近政治就能够带来利益”的假象，从而造成了民众对于公务员职位存在一种天然的“误解”。从本质上讲，公务员就是一种职业，这种职业有着其内在的价值观要求，其根本宗旨是为人民服务。因此，国家要着重培养其对公务员职位中蕴含的对党和国家的责任感和为人民服务的使命感。

(二) 增强公务员考录制度制定及执行过程中各个主体间的沟通

不同层级的国家机关是公务员考录制度制定和运行的重要主体，其对公务员考录制度功能的践行程度直接关系着整个制度的运行效果。这里存在着两个重要的方面：一方面，给予招录部门一定的自主权，增强其主体性，提高公务员考录制度的功效性。在公务员考录制度中，招录部门是整个制度运行中最中间和最关键的环节，它是连接政策与社会的重要角色。从服务的方向性上来讲，招录部门是整个制度的最终指向，录取人员直接进入招录部门进行工作；从管理的层次上来讲，招录职位所在层级是整个公务员队伍培养和建设的最基础层级，几乎所有国家机关的领导干部都是由最低层级经过层层选拔而产生的，因此，招录部门对公务员考录制度不仅要具有一定的话语权，而且须具备一定的自主权。在实际运作中，招录部门对于本部门招录职位可以在一定范围内限定岗位条件，当然条件的限定目的必须是为本部门的管理和工作服务，首先满足制度的管理性功能，从而增加考录制度的有效性。由一定程度上来讲，只有从某项制度中受益，才能够激发参与某项制度的积极性，从而最终有利于制度的运行。因此，只有首先满足了公务员招录部门对考录制度管理性功能的理解，才能够逐渐促使其对政治性和社会性功能的理解与支持，从而增加整个考录制度的功能实现。另一方面，建立制度制定部门与招录部门之间的沟通机制，增强对制度功能的理解和信任，减少制度推行的阻力，提高制度执行的效果。制度功能在整个制度的制定过程中起着“风向标”的作用，但是在制度的运行过程中，这种引领作用往往出现遗失或偏差，加之当前公务员考录制度功能的不明确，上级部门对于某项政策措施的推行往往会造成下级部门对此项政策目的的猜测，从而使得制度运行效果不佳。因此，要建立政策制定部门与招录部门之间的沟通机制，在公务员考录制度相关政策的制定过程中，政策制定部门应进行充分的调查研究，不断听取招录部门等基层部门的需求和意见，对于某项具体政策不搞“一刀切”；而招录部门在积极反映自身的需要和制度运行过程中出现的问题的同时，应不断增加对考录制度的政治性和社会性功能的理解，不能只从本部门的立场和利益出发，而是要增加大局意识，为整个国家和社会服务。

(三) 提高公务员考录的科学性，彰显公务员考录制度的积极作用

科学性是衡量公务员考录制度是否具有选拔功效的重要因素，当前为防止社会大众将公务员考试沦为单纯“拼运气”的手段，亟需提高考录的科学性，从而彰显考录制度的积极作用。首先，加快进行公务员职位分类制度建设。职位分类通常是指根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类，从而应用不同的管理手段和管理标准对人员进行管理，以提高管理效率的一种科学化管理方法。“职位分类是公务员管理的基础，没有科学的职位分类就没有科学的公务员管理。”*窦泽秀、秦冬杰：《我国公务员职位分类制度的重新设计探讨》，《南京社会科学》2001年第7期。当前我国对公务员职位分类制度的建设已经进行了大的类别和级别的划分，但仍然需要在此基础之上进行进一步的细化，从而最终落实每一个职位的详细岗位描述，保证招录人员能够适应本工作的基础之上，选拔出更加优秀的人员，从而较好完成考录制度人才选拔的管理性功能。其次，优化考录形式。考录的质量和效率是考录制度所有功能的基础，而考录形式是其重要因素，最终影响考录制度功能的实现。对于当前公务员考录制度中的笔试、面试以及考察环节，应采取不同的措施进行改进和优化：对于笔试环节，须进一步丰富出题形式，增加问题考察的针对性，适当增加心理动机因素的考察；对于面试环节，改变一成不变的结构化面试形式，增加面试考察要素，加强对面试考官的选拔、培训、考核等一系列的管理措施；对于考察环节，要严格防止“走过场”现象，除了对拟录用人员的档案进行考察之外，要扩大考察范围和拉长考察时间，尤其是在当前信息技术高度发达的情况下，要同时对其在朋友圈、论坛等社交平台的言论进行考察。最后，完善考录程序。考录程序是保证考录顺利进行的有力手段，一方面需要不断完善考录的细微环节，确保在较短时间内的高工作效率，例如在面试过程中的考官抽签环节，可以借助先进的计算机技术代替考官的“亲力亲为”以减轻考官精力的消耗，从而提高工作效率；另一方面要加强监督，在不断完善相关法律法规的基础上加大监督力度，扩大监督主体，延展监督范围，明确监督责任，建立诉讼和惩处机制，对公务员考录的整体过程做到全方位“无死角”监督。

(四)加强支持和保障制度建设，保证考录制度功能的正确定位和积极发挥

公务员考录制度并不是孤立存在的，而是存在于整个的政府管理体系之中，其功能的正确定位和有效发挥也只有依靠其他管理制度的支持与配合才能够最终达到最佳状态。其中，公务员考录制度作为整个政府人才战略的起点，尤其是面对如此众多的报考者，加强政府的人才储备功能和建立政府长期人才战略规划，对于公众更好地理解考录制度的各项功能具有正面的积极效应。

首先，构建政府人才储备制度。能否录取到高素质的人才，是公务员考录制度是否发挥作用的基本评价指标，而高素质人才并不是一个具有明确标准的概念，它没有上限，很可能还存在“水涨船高”的现象，他与报考者的人数没有直接关系，而与报考者本身的素质水平关系巨大。在当前形势下，公务员身份所带来的各种福利条件在逐渐减少和消失，而其他社会组织相应的优势条件在不断提高，这就直接导致了公务员职位对潜在的高素质人才的吸引力在不断下降。加之各种社会偶然因素的影响，导致每年报考人员的素质水平参差不齐、相差很大。在这种情况下，有必要根据政府未来发展需要建立人才储备制度，把符合要求的高潜质人才纳入到政府人力资源系统中，一方面为“政府工作提供充足的人力资源，又可以避免关键岗位人事变动或者人才流失对组织造成的损害，还可以起到优化政府人员结构的作用”*吴小云、杨国庆：《地方政府人才储备制度建设的原则与步骤》，《经济导刊》2012年第6期。；另一方面人才储备制度的建立在一定程度上提高了高素质人才的获取率，增加了录取人数，从而有助于鼓舞社会大众对考录的信心，促进考录制度功能的普及。

其次，建立政府长期人才战略规划。战略性是当前政府人力资源管理中一项极其重要的管理原则，“政府战略性人力资源管理理念倡导依据不同职类、职种和职层公职人员的核心能力架构要求和独特性质，以多样化、弹性化和差异化的方式对组织人力资源进行开发、管理，以突出各类人力资源对组织贡献的特有价值，增强政府组织人才的整体能力”*孙柏瑛：《政府人力资源的战略管理时代》，《探索》2006年第5期。。其中长期人才战略规划是政府战略性人力资源管理的重要内容，它为后者制定框架并提供方向性的指导。公务员考录制度作为政府人力资源管理的基础和起点，其功能的发挥与政府长期的人才战略规划息息相关，因为虽然从表面上看考录制度与培训、考核等管理制度存在着功能独立性，但是进行深层分析后会发现，考录制度功能的高效率发挥离不开其他相关制度的支持。简单来讲，如果招录到适合岗位的高素质人才代表考录制度功能发挥优越，那么短时间内相应人才的流失可能就会在很大程度上对考录制度的功能进行折损；反之，如果建立了长期的人才战略规划，对招录人才具备一个长期的成长和开发计划，那么对考录制度的功能发挥一定程度上就是一种保证，毕竟在整个的政府管理体系中，晋升是其中最为关键和重要的人才吸引要素。

[责任编辑：裴传永]

本文系全省党校系统科研项目“山东省公务员考录中职位设置科学性研究”(项目编号：2016sh012)的阶段性成果。

邓 帅，女，政治学博士，中共山东省委党校校刊编辑部讲师，研究方向为政府治理。

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