地方政府创新可持续性的影响因素分析及对策
——以温岭市行业工资集体协商制度为例

王自亮，翁思瑶

（浙江工商大学 公共管理学院，杭州 310000）

地方政府创新可持续性的影响因素分析及对策
——以温岭市行业工资集体协商制度为例

王自亮，翁思瑶

（浙江工商大学 公共管理学院，杭州 310000）

创新可持续性直接影响地方政府改革。通过对温岭市行业工资集体协商制度分析发现，影响地方政府创新可持续性的主要因素有推动创新者、制度化水平、非正式制度、地方政府之间的竞争、经济发展水平和创新规模。为增强地方政府创新可持续性，应加强组织领导，提升制度化等级，夯实经济基础，加强地方政府之间的良性竞争，增进民主氛围。

地方政府创新；可持续性；行业工资集体协商制度；温岭

一、相关研究背景

近年来，地方政府与学界都致力于推广地方政府治理经验，提升地方公共服务，并为此制定了中国地方政府改革与创新研究与奖励计划，其中“中国地方政府创新奖”是其主要组成部分之一。地方政府创新是学界的一大研究热点，但关于其可持续性的研究较少，尤其实证研究较缺乏。在地方政府创新可持续性的内涵及地方政府创新性影响因素的界定方面，学界尚无定论，其中在概念的界定上有“可持续性”说和“可持续力”说。两类概念的界定主要从新古典经济学、演化经济学、行政生态学、物理学等视角切入，并在此基础上研究其影响因素。王焕祥等从制度变迁的视角论述地方政府创新可持续性，认为地方政府创新可持续性是维持或增进公共利益的长期过程，需要多要素共同作用，并运用函数构建地方政府创新可持续性模型，归纳得出正负两方面的影响因素[1]；傅金鹏等从物理学的时空概念入手，强调地方政府创新在时间上与空间上的延续与辐射[2]；包国宪等基于演化经济学提出地方政府创新可持续性的表现为已然形成的地方政府创新引发一系列的后续创新，是评判其创新是否具有可持续性的标尺，并构建地方政府创新可持续性分析模型，从中寻找可持续性合力[3]；计宁等从行政生态学视角对地方政府创新可持续性的内涵与影响因素进行反思，指出地方政府创新可持续性包括创新行为的可持续性与创新结果的可持续性[4]；韩福国等强调地方政府创新持续力，认为“政府创新持续力是指影响政府创新的制度和其他结果得以持续的核心要素的综合力量。”[5]

由此看来，广义的地方政府创新可持续性包括时间维度和空间维度，但由于空间维度上的持续性易与“创新扩散性”混淆，研究会有所交叉。因此，本文仅从时间维度对地方政府创新进行研究，并认为地方政府创新可持续性表现为创新思想、理念或行为在时间上得以延续并持续发挥作用，包括技术创新、制度创新等。温岭市地方政府创新众多，其中获得地方政府创新奖的行业工资集体协商制度是一个典型案例。为促进地方政府改革，避免地方政府创新投入成为沉没成本，促使行业工资集体协商制度在时间维度上持续发挥作用，被其他地区政府吸纳学习，对温岭市政府创新可持续性影响因素进行分析，并提出相关对策。

二、地方政府创新可持续性的影响因素分析

浙江省作为获得地方政府创新奖最多的省份，其地方政府创新案例的可持续性问题备受关注。其中温岭市首创的行业工资集体协商制度对于保障劳动关系双方合法权益、构建社会主义和谐社会具有十分重大的意义[6-7]。温岭市行业工资集体协商制度在发挥积极作用的同时，受制于一些影响因素，导致地方政府创新可持续性乏力。

1.创新推动者

创新推动者的态度和职位变动对地方政府创新可持续性有关键性影响。自行业工资集体协商制度在温岭市新河镇羊毛衫行业实施伊始，得到市级、省级领导甚至中央高层领导的大力支持，组织架构日益完善。该制度的推行以实际运作的组织框架为依托。温岭市行业工资集体协商发展至今已成立23个行业协会，与此相对应，成立23个行业工会，进而推动了行业工会组织的壮大，有了明确的协商主体。伴随着该制度从萌芽到发展与完善阶段的原新河镇总工会常务副主席陈福清，退休后仍继续担任新河镇羊毛衫行业工会主席，并出任温岭市行业工资集体协商的总指导员。2003年陈福清代表10 000多名职工与行业协会签订了《新河镇长屿羊毛衫行业职工工资（工价）协商协议书》，每年举办一次集体工资协商，使得工人工资每年上涨10%左右，自此劳资纠纷逐年减少，实现了政府、工人和企业三方共赢的局面[8]。可见，党委与政府的支持是该制度得以顺利实施的重要保障。但应注意到，由于该制度推行后成效显著，换届领导人对制度创新归属感缺失，导致该制度后续受重视程度也发生了变化。

2.制度化水平

制度化水平越高，意味着地方政府创新得到的支持力度越大，那么可持续性就越强。制度化水平主要依据“文件化”程度来衡量，包括围绕创新项目出台文件的频率、效力等级，以及是否有绩效考核评估体系。《中华人民共和国劳动法》 《中华人民共和国工会法》 《中华人民共和国劳动合同法》及《工资集体协商试行办法》等明确要求建立工资集体协商机制，但表述过于原则，缺乏可操作性。温岭市总工会明确规定行业工资集体协商协议书具有法律效力，而行业工资集体协商方面的法律文件几乎空白。2016年3月，温岭市政府出台《2016年餐饮行业工资集体协商指导意见》，将行业协商作为推进工资集体协商的主要形式[9]。该文件的发布，在一定意义上推动了温岭市行业工资集体协商的“文件化”程度与效力等级，即制度化水平得到了一定提升，但其法律效力仍然缺失。此外，当地政府并没有硬性绩效考核机制，虽然实施效果很好，但无法对制度创新进行科学的绩效评价与监督。

3.非正式制度

制度化必须考虑非正式制度的影响，同样，地方政府创新可持续性也与非正式制度的相容性有很大关系。一般来说，非正式制度与该项创新的偏差越大，创新可持续性阻碍就越大，其持续力就会更弱。非正式制度因素主要包括文化、风俗、价值观念等，难以量化，但由于这些影响因素扎根于人们心中，主要影响人们对该制度的态度，因而需要进行大量的抽样调查。抽样调查主要调查人们对创新项目的知晓率、认可度、参与度，这三项指标实际上构成该制度的群众基础。针对温岭市行业工资集体协商制度群众基础情况进行抽样调查，结果表明，企业工人和普通居民的知晓率和认可度都较高；企业主知晓率较高，但实际参与度较低。这说明行业工资集体协商制度最受企业工人和普通居民欢迎，但由于企业主知晓而意愿不强，使该制度无法得到落实。可见，制度理念层面的建设远胜于实际操作，制度预期与制度实效之间产生较大落差，严重影响制度的可持续性。

4.地方政府之间的竞争

地方政府创新领域同样存在着类似经济领域的“基尼系数效应”，会有公共管理效率方面的“贫富差距”，效率低的地方会影响效率高的地方，存在着资源的争夺，这样一来就削弱了效率相对较高的一方[10]。但实践证明，地方政府之间可通过良性竞争（无论是政府绩效还是生产要素方面）实现共赢。温岭市已全面推行行业工资集体协商制度，就村级政府之间而言，新河镇长屿村羊毛衫行业是最早实行该制度的行业，该镇南鉴村帽业借鉴长屿村羊毛衫行业经验，逐渐成为新河镇支柱产业之一。就乡镇级政府之间而言，新河镇的首创也成功激励了邻边的泽国镇水泵行业与轴承行业、大溪镇注塑行业、城东下蒋村制鞋行业、松门镇船舶行业、太平街道理发行业、城南地板行业等。显然，新河镇羊毛衫行业在该制度实施方面的成功最引人注目，推动了温岭市乃至全国其他地方政府的制度改革，提供了解决劳资关系冲突的新思路。当然，该制度在基层政府之间存在着一定的区域竞争，并且仍然存在着竞争所带来的可持续性差异。

5.经济发展水平

经济发展水平很大程度上决定了改革在发展过程中的成败及地方政府创新的可持续性。就行业工资集体协商制度而言，经济发展水平直接影响其可持续性。民营经济发达的温岭市中小企业众多，在浙江县（市、区）中经济实力较为雄厚，其GDP与经济增长速度十分可观，这也为该制度的推广与延续提供了经济支撑。但近年来，由于受国际金融危机及国内经济形势的影响，温岭市各行业面临转型的挑战，导致许多中小企业关停。同时，有些行业的季节性特征带来的间歇性关停，以及部分温岭市中小企业急功近利的做法，致使外地务工人员生活得不到保障，而导致大量流失。温岭市部分行业规模也受到影响，如新河镇羊毛衫行业由2003年的100多家减少至现在的60多家。这些因素一定程度上削弱了该制度的可持续性。

6.创新规模

制度推行的级别越高，表示其受重视程度越高，则其可持续性越强。温岭市行业工资集体协商制度在得到省级政府的大力鼓励与提倡的同时，其他省份也开始借鉴，如湖北省武汉市餐饮行业工资集体协商的开展、宁夏回族自治区吴忠市快递行业工资集体协商的推进，但具体形式有所差别。这一定程度反映了创新规模越大，其制度影响力就越大，无疑会增强地方政府创新可持续性。

三、增强地方政府创新可持续性的对策

温岭市行业工资集体协商制度对协调劳资双方关系、增强当地民主氛围、促进社会组织的发育等方面有重大实践意义，因而必须采取积极的对策增强地方政府创新可持续性。

1.加强组织领导，推进行业工资集体协商工作

温岭市行业工资集体协商制度作为一项地方政府创新项目，已取得可喜成绩。一方面，这离不开党委的正确领导及组织保障。只有党委、政府各部门、总工会、行业工会、行业协会的共同努力，加上各企业的积极配合，才能使制度良性运转并可持续性[11]；另一方面，我国处于社会转型的关键时期，处理好企业劳动关系、维护企业与员工的正当利益是工会本质属性的基本要求。因此，亟需加强总工会在制度实施过程中的主导作用。总工会是“三方机制”中不可或缺的一方主体，相关法律法规的相继出台虽然赋予其一定的权责，但仍然需要党委、政府部门协调各方，上下联动，配合与支持其工作的开展。

2.提升制度化等级，加强绩效评价

制度化表现为社会组织由非正式系统到正式系统、社会制度由不健全到健全的过程，具备正负两方面的功能，即稳定秩序和控制、强化组织的正功能及僵化、保守等的负功能。制度化等级决定了制度实施的效力。提升制度化等级是保障制度可持续性的关键，也能避免制度的推行随着领导的主观意识发生转移。一是加强立法。温岭市行业工资集体协商制度虽然有国家相关法律的建议，但没有具有法律效力的规章制度支撑；然而，在实践层面，已有诸多类似的创新做法，并取得了实效。这样的“反差”反映了“实践先行、制度滞后”的现状。因此，应进一步在立法层面将其“文件化”。法律法规要明确，协商程序、协商主体开展要约行动的同时也要应约承诺协商、强化履约监督。二是考核常态化。根据各行业的工序与工价严把工作考核关，将集体工资协商工作纳入各镇、各区、各部门的考核之中，并与党建工作相挂钩，定期开展考核。三是考核工具科学化。行业工资集体协商制度的“制度化”不能一蹴而就，政府各部门要在充分调研的基础上因地制宜，制定出科学合理的工序与考核标准，进而形成系统的考核体系。其间可以运用标杆管理、全面质量管理等工具，探索行业工资领域的公共服务标准化尝试，为绩效考评提供可量化的依据。

3.夯实经济基础，助推产业结构转型升级

新常态下，经济形势基本向好但增速放缓，温岭市民营经济发展在供给侧改革的大背景下既有机遇也有挑战。市场决定资源配置，地方政府在制定经济发展规划的同时也应统筹考虑制度的环境变化。当前温岭市经济体制改革，应响应温岭市“十三五”发展规划中关于创新发展方式、培育外贸发展新形势的号召，大力扶持跨境行业，鼓励企业创新价值链，推进中小企业的兼并重组。产业结构优化可推动行业稳定发展，进而才能为行业工资集体协商制度营造持续有利的“制度引擎”。同时要培育成熟的各行各业，逐步推进协商工作，稳中求进。

4.加强地方政府之间的良性竞争，促进资源协同共享

地方政府之间竞争的实质是地方政府之间资源和能力的博弈行为，是一种包括规制能力、管理能力和公共服务能力在内的创新能力的较量。因此，加强地方政府之间的良性竞争，可提供经济发展的主导力量与强大动力，优化地方治理制度，完善中央与地方或上下级之间的行政委托代理关系[12]。温岭市政府及实施行业工资集体协商制度较为成熟的各镇、各街道、各村，应向资源较为匮乏、尚处于制度实施摸索阶段的各地方分享治理经验，定期开展行业工资集体协商交流会，以增强创新制度可持续性，进而促进共同发展。

5.增进民主氛围，巩固群众基础

制度化与非制度化是地方政府创新得以可持续性的两大核心动力，缺一不可。温岭市是民主恳谈形式的发源地，民主已扎根于百姓心中，具备得天独厚的“先天优势”。行业工资集体协商过程中存在着各方利益主体的博弈与妥协，具有较强的决策科学性。为切实保障工人和企业主的利益，应民主与科学并进，注意做好协商事项目录的公示工作，同时加强新闻媒体的正确舆论引导。

[1] 王焕祥，黄美花.中国地方政府创新的可持续性问题研究[J].上海行政学院学报，2007（6）：20-27.

[2] 傅金鹏，杨继君.我国地方政府创新的可持续性：影响因素与对策[J].理论导刊，2010（12）：14-16.

[3] 包国宪，孙斐.演化范式下中国地方政府创新可持续性研究[J].公共管理学报，2011（1）：105-106.

[4] 计宁，魏淑艳.地方政府创新可持续性内涵及其影响因素—基于行政生态学的视角[J].行政论坛，2014（2）：48.

[5] 韩福国，瞿帅伟，吕晓健.中国地方政府创新持续力研究[J].公共行政评论，2009（2）：163.

[6] 朱圣明.行业工资集体协商的博弈论分析—基于温岭新河羊毛衫行业的实证研究[J].甘肃行政学院学报，2008（4）：41-42.

[7] 陈文正.行业工资集体协商的机制构建—浙江省温岭市的调查与思考[J].北京市工会干部学院学报，2009（3）：29-33.

[8] 王益英.外国劳动法和社会保障法[M].北京：中国人民大学出版社，2001：102-105.

[9] 陈鼎，黄军勇.浙江温岭市推行行业工资集体协商制度的经验与启示[J].天津市工会管理干部学院学报，2008（3）：32.

[10] 郎友兴.公民文化与民主治理机制的巩固和可持续性—以温岭民主恳谈会为例[J].中共浙江省委党校学报，2012（2）：5-8.

[11] 谢玉华，郭永星.中国式工资集体协商模式探索—武汉市餐饮行业工资集体协商调查[J].中国劳动关系学院学报，2011（6）：54-58.

[12] 吴良健，张明.四方互动的行业工资集体协商制度—基于温岭市的实证分析[J].绍兴文理学院学报，2010（5）：112-116.

[责任编辑：贾 妍]

Analysis and Countermeasure of Factors Inf uencing the Innovative Sustainability of the Local Government— Taking Wenling’s System of Collective Negotiation of Industrial Salary as an Example

WANG Ziliang, WENG Siyao
(School of Public Administration, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou, 310000, China)

The reform of local government is directly in f uenced by its innovative sustainability. Through the analysis of Wenling’s system of collective negotiation of industry salary, the paper points out main factors in f uencing innovative sustainability of the local government, such as motivating innovators, level of institutionalization, informal rules, competition among local governments, level of economic development and scale of innovation. In order to enhance the sustainability of innovation, the local government should strengthen or ganizational leadership, raise the level of institutionalization, reinforce economic foundation, encourage healthy competition among local governments and promote democratic atmosphere.

Innovation of the local government; Sustainability; System of collective negotiation of industrial salary; Wenling

D630; F127

A

1671-4326 (2017) 01-0044-04

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2017.010

2016-11-01

王自亮（1958—），男，浙江台州人，浙江工商大学公共管理学院教授，硕士生导师；翁思瑶（1992—），女，湖北仙桃人，浙江工商大学公共管理学院硕士研究生.

注：除注明的外，文中数据均为实地调研所得。