我国政府购买公共就业培训服务绩效研究

罗瑜亭?涂永式

摘 要 综合运用层次分析法和模糊综合评价法对我国政府购买公共就业培训服务的绩效分析结果表明，我国政府购买公共就业培训服务的总体绩效水平不断提升，许多经济欠发达和劳动力净输出省绩效呈递增态势，劳动力净输出省绩效水平普遍好于劳动力净输入省。为此，应针对劳动力净输出省和净输入省劳动力特点加强政府购买公共就业培训服务，扩大政府购买公共就业培训服务的投入规模和购买范围，进一步促进不同地区公共就业培训服务的合作与交流。

关键词 政府购买；公共就业培训服务；绩效；评价

中图分类号 C975 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）25-0050-07

公共就业培训服务是政府向社会人员提供的就业指导、技能培训等培训服务，是公共就业服务最重要的服务项目。我国历来高度重视公共就业培训服务的供给，投入大量财政资金和社会资源对务工人员、失业人员、待业人员、农村劳动者等进行就业培训。目前，公共就业培训服务主要由政府以购买公共服务方式向社会提供。各省市对公共就业培训服务供给的主要机构——就业培训中心投入规模较大，且保持稳定增长，基本做到就业训练中心地级以上市全覆盖。截至2014年，全国共有就业训练中心2635个，教职工3.8万人，经费规模达17.94亿元，其中政府购买服务资金占总经费来源的比重普遍在90%左右。深入研究政府购买公共就业培训服务效率，可以推动优化政府资金投入配置，有效提升公共就业培训服务的供给效能和水平。

一、文献综述

目前，学术界对政府公共服务供给效率、绩效评价方面的研究成果较多，但对政府购买公共服务效率、绩效评价的研究却非常少。张萌、王家耀等采用德尔菲专家咨询法建立政府购买绩效合同管理基本农村公共卫生服务的评价指标体系，并利用模糊综合评判法确定评价指标权重，形成了一套符合绩效合同管理模式的指标体系分析框架，为河南省项目县的试点工作提供科学高效的绩效评价工具[1]。钱海燕、沈飞运用DEA模型，选取2012年和2013年合肥市曙光、城南、友谊和兰亭等4个社区政府购买居家养老服务的指标数据作为样本，对合肥市政府购买居家养老服务财政支出效率进行了评价研究[2]。

有学者尝试根据政府购买服务的特点，在绩效评价方法上积极进行探索。比如魏中龙等采用系统工程中的DELPHI方法构建了政府购买服务效率评价指标体系，创造性地把在语音识别、图像识别、数据压缩等领域广泛使用的SOM神经网络模型应用到政府购买服务绩效评价中[3]。王春婷等基于社会学的研究视角，以深圳市与南京市部分公务员和普通城镇居民为调查对象进行了较广泛的社会调查[4]。

总体来看，现有对于政府购买公共服务效率评价的研究呈现以下特点：一是随着近年来各地政府购买公共服务做法不断推广，政府购买公共服务绩效评价的视角、内容和范围也随之不断延伸和扩展。二是构建评价指标是一个极其复杂的问题，也是一项技术性非常强的工作。目前对政府购买公共服务绩效的研究成果十分有限。三是针对不同的政府购买公共服务项目选取合适的绩效评价方法至关重要，在政府购买公共效率评价理论与实践中，应该结合评价目标、评价对象等的特点和要求，灵活选取合适的评价方法，确保能够全面、客观地体现政府购买公共服务绩效。四是现有对政府购买公共服务效率的研究主要集中在对资金经济效率的分析上，忽视了站在公共服务消费者的位置上看政府和社会组织两者的综合绩效，对政府购买公共服务实践运用的指导作用较为有限。

结合政府购买公共服务效率研究的不足，本文选取层次分析法和模糊综合评价法对政府购买公共就业培训服务效率进行研究，对全国有关省份政府购买公共就业培训服务效率进行分析、评价和比较。

二、实证分析框架

（一）评价指标体系构建

1.评价指标体系的逻辑框架

本文依据“3Es”理论构建政府购买公共就业培训服务绩效评价指标体系的逻辑框架。3E理论是目前使用较多的政府效率评估理论。3E指的是经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）。经济性表示投入的成本最小化程度，即在维持特定水平的投入时，尽可能降低成本，或者充分使用已有资源以获得最大和最佳比例的投入，即“做事情要尽可能节约”，主要考虑成本与投入之间的关系。效率性表示在既定的投入水平下使产出水平最大化，或者在既定产出水平下使投入水平最小化，即“把事情做好”，主要考虑投入与产出之间的比例关系。有效性表示产出最终对实现组织目标的影响程度，包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众的满意程度等，即“做正确的事，并且把它做好”，主要考虑产出与效益之间的关系。本文认为，在3E理论的基础上，还应该加上公平性（equity），即政府购买社会服务对社会公平的促进程度，主要考虑效益与公平之间的关系。因此，政府购买公共服务的评价扩展为“3Es”理论（或称为“4E”理论），即经济性、效率性、效益性和公平性[5]。

政府購买公共服务的过程，可以划分为投入、活动（购买公共服务）、产出、结果、影响五个环节。结合“3Es”理论，相关过程如图1所示。

2.评价指标体系

根据评价指标体系的逻辑框架，结合易于理解、方便收集和计算的原则，构建政府购买公共就业培训服务的评价指标体系，见表1。指标口径说明和计算过程如下：

一是经济性指标。C1是人均财政补助费（元/人）。政府购买公共就业培训服务的资金投入包括财政补助费和职业培训补贴，其中财政补助费为直接投入、职业培训补贴为间接投入。人均财政补助费=财政补助费/培训人数。C2是人均职业培训补贴（元/人）。人均职业培训补贴=职业培训补贴/培训人数。

二是效率性指标。C3是培训人员结业率（%）。参加就业培训的人员并非都能够顺利结业，因此，培训人员结业率能够较好地体现政府购买公共就业培训服务的配置过程。培训人员结业率=结业人数/培训人数。C4是培训人员中失业人员比重（%）。失业人员、女性、农村劳动者等群体是失业高发人群，也是就业培训服务的重要目标人员。这三种人群在就业培训人员中的比重，是衡量资源投入结构和服务目标人员结构的重要指标，也是体现政府购买职业培训服务配置效率的重要指标。培训人员中失业人员比重=就业培训人员中的失业人员数/培训人员总数量。C5是培训人员中农村劳动者比重（%）。培训人员中农村劳动者比重=就业培训人员中农村劳动者人数/就业培训人员总数量。C6是培训人员中女性比重（%）。培训人员中女性比重=女性就业培训人员数量/就业培训人员总数量。

三是有效性指标。C7是培训后再就业率（%）。培训后再就业率=职业培训后再就业人数/参加培训人员总数。C8是培训后获得职业技术职称人员比重（%）。培训后获得职业技术职称比重=职业培训后获得职业技术职称人数/参加培训人员总数。

四是公平性指标。C9是失业人员就业培训覆盖率（%）。指社会失业人员中能享受政府购买职业培训服务人员所占的比重，能体现政府购买职业培训服务对失业人员的政策覆盖率。失业人员就业培训覆盖率=职业培训机构培训失业人员数量/失业人员总数。

（二）评价方法及计算过程

1.层次分析法

层次分析法由美国运筹学家Saaty教授于20世纪80年代提出，是指将一个复杂的多目标决策问题作为一个系统，将目标分解为多个目标或准则，进而分解为多指标（或准则、约束）的若干层次，通过定性指标模糊量化方法算出层次单排序（权数）和总排序，以作为目标（多指标）、多方案优化决策的系统方法。层次分析法是一种模拟人们决策过程思维方式的一种方法，层次分析法把判断各要素相对重要性的步骤化为简单的权重进行计算。评价过程将决策问题按总目标、各层子目标、评价准则直至具体的备投方案顺序分解为不同的层次结构，然后得用求解判断矩阵特征向量的办法，求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重，最后再用加权和的方法递阶归并各备择方案对总目标的最终权重，此最终权重最大者即为最优方案[6]。这里所谓“优先权重”是一种相对的量度，其表明各备择方案在某一特点的评价准则或子目标，标下优越程度的相对量度，以及各子目标对上一层目标而言重要程度的相对量度。层次分析法比较适合于具有分层交错评价指标的目标系统，而且目标值又难于定量描述的决策问题。

（1）构建判断矩阵

为确定各评价层之间的权重，制作问卷开展调查，选取就业培训领域专家对各评价层和指标进行两两比较和打分。构建各评价层之间的判断矩阵，设计判断矩阵打分标度表，见表2。将各项评分套入判断矩阵，对各评价层和指标的权重进行测算。

（2）计算指标权重

第一步，对判断矩阵赋权，形成判断矩阵。判断矩阵为：

第二步，通过，对判断矩阵正规化处理。

第三步，通过，对每一列正规化后的判断矩阵按行进行加总，并对加总后的矩阵正规化处理，得到矩阵W。

第四步，确定指标权重。矩阵W中的W1、W2、…Wn值，即为B1、B2、…Bn的权重。

（3）一致性检验

第一步，计算最大特征值λmax，计算公式为：

第二步，计算一致性指标值CI，计算公式为：

第三步，对一致性指标值进行检验。

计算矩阵一致性比例CR，计算公式为CR=CI/RI。RI为对应不同阶判定矩阵的随机一致性指标，指标值见表3。在CR<0.1时，判断矩阵具有满意的一致性，否则需要对判断矩阵进行调整。

（4）合成权数

对各指标的权数进行合成，计算公式为：某指标相对于目标层的权数=指标层中某因素相对于准则层中对应因素的权数×准则层中该因素相对于目标层的权数。

（5）综合评分

第一，把各个评价指标进行无量纲处理，对逆向指标取倒数转换，转化成正向评价值；第二，把指标转换值与对应权数相乘，得出综合评分；第三，对评分情况汇总，对评价情况得分进行排序。

2.模糊综合评价法

模糊综合评价法在“模糊集合论”的基础上产生，利用模糊数学的相关理论，在模糊环境下把模糊信息进行定量化处理，综合分析多个相关因素影响后作出综合性评价。其数学原理是：第一，在确定评估对象综合能力指标体系后，对各因素指标标准先不做定量处理；第二，由评估专家对各因素对应的指标标准进行模糊选择，统计出专家群体对评估因素指标体系的选择结果；第三，按照所建立的数学模型进行综合计算，并作出评价。在实践中，模糊综合评价法常与层次分析法搭配使用[7]。

（1）基本原理

设n个因素构成的集合为U=（u1，u2，u3，…，un），此即为因素集；m个判断构成的集合为V=（v1，v2，v3，…，vm），此即为评价集。由于事物受到各因素的影响不同，各因素权数A=（a1，a2，a3， …，am）组成U上的模糊集，其中ai为第i个因素的权重，并且符合归一化条件。在这里，可以把m个判断的综合評价看作V上的模糊集，即B=（b1，b2，b3，…，bm），其中bj反映第j个判断在评价中的总体地位。

R=（rij）max为模糊变换矩阵，反映U和V之间的模糊关系；（U，V，R）构成模糊综合评价模型。A为输入权数，B为对应的输出综合评价，如bij=max（b1，b2，b3，…，bm），则相应的评价结论vj为：

（2）计算过程

第一步，根据研究对象，以政府购买公共就业培训绩效评价指标体系中的指标作为模糊综合评价的因素集。第二步，根据综合评价需要采用5级评价标准，设V=（很好，较好，一般，较差，很差）。第三步，把隶属度分为5类，把同一类指标的最大值作为最好值、最小值作为最低值、平均值作为一般值，把最好值与平均值的平均值作为较好值，把最低值与平均值的平均值作为较差值。第四步，评价因素的权重集采用层次分析法中的权数，确定指标体系权重。第五步，模糊综合评价B=AR采用加权平均法取得。

三、实证分析

就业训练中心是我国各级政府购买公共就业培训服务的重要载体，近年来政府购买服务资金占总经费来源的比重一直稳定在90%左右。在实证分析中，以就业训练中心为研究的样本项目，政府购买投入与产出的数据关联性较强，能够比较准确地体现政府购买公共服务的行为特征。结合数据的可获得性和可对比性，选取全国23个省2008-2014年政府购买就业培训服务的有关数据进行实证分析。

（一）指标相关性分析

运用PASW Statistics 18软件对各指标进行数据描述性统计，对各指标之间的相关性进行分析。结果显示，9个指标之间相关系数，除C9-C4相关系数0.531大于0.5外，其余均小于0.5。表明各指标之间不存在明显的共线性。

（二）层次分析法

1.权重计算

根据判断矩阵打分标度表，对指标体系各指标之间的两两关系进行分值标度，构建A-B、B1-C、B2-C、B3-C、B4-C等判断矩阵。邀请10位专家运用指标之间两两比较的方法，对判断矩阵进行打分。考虑到篇幅所限，判斷矩阵进行打分情况不一一列出。其中判断矩阵B2-C的赋值情况如下：

2.计算指标权重

按照层次分析法的计算步骤，分别对每个判断矩阵分别进行一致性检验。根据各判断矩阵的计算结果，对各指标相对于目标层的权数进行合成。见表4。

3.综合评分结果

将每个省基期年的每个指标设为100分，2008-2014年的每个指标均调整为无量纲的正向评价值，再将每一指标转换值与对应的权数相乘，得出综合评分。由此可以计算出23个省份的综合评价分值。见表5。

为便于分析，对个省份的评价结果进行排序。排序的方法是先按结论分为较好、一般、较差三类，再对每一类按照很好、较好、一般三种评价结果的权数之和从大到小排列。从一般档往上所占的比重越高，则排名靠前。从模糊综合评价结果看，在2013年，全国23个省份中，安徽、湖南2个省的评价结果为“很好”，河北、福建、山东、陕西、黑龙江、青海6个省的评价结果为“较好”，浙江、河南、重庆、广西、湖北、贵州、新疆7个省为“一般”，广东、山西、江苏、四川、甘肃5个省为“较差”，天津、北京、吉林3个省为“很差”。

四、结论与建议

（一）结论

综合运用层次分析法和模糊综合评价法，从定量的角度对2008-2014年全国23个省购买公共就业培训服务绩效进行评价和分析，概括起来主要有以下结论：

第一，层次分析法的分析结果显示，2008-2014年，全国23个省政府购买公共就业培训服务的平均得分值分别为100、121.6、116.0、128.2、184.8、134.5、126.7，其中只有6个省绩效得分下降，其余省均呈递增趋势，表明我国政府购买公共就业培训服务的总体绩效水平不断提升。

第二，层次分析法的分析结果显示，2008-2014年，全国23个省政府购买公共就业培训服务的绩效评价平均得分值较高的省份有河北、山西、福建、甘肃、贵州等，均为经济欠发达和劳动力净输出省；平均得分值较低的省份有天津、江苏、浙江、湖北、广东等，均为经济较发达和劳动力净输入省。这表明，近年来许多经济欠发达和劳动力净输出省的政府购买公共就业培训服务绩效普遍呈递增态势，许多经济较发达和劳动力净输入省则呈普遍递减态势。

第三，模糊综合评价法的分析结果显示，2013年，政府购买公共就业培训服务绩效评价为“很好”和“较好”的省有安徽、湖南、河北、福建、陕西、青海等，主要为劳动力净输出省；绩效评价为“较差”和“很差”的省有广东、天津、北京、江苏等，主要为劳动力净输入省。这表明劳动力净输出省政府购买公共就业培训服务绩效水平，普遍好于劳动力净输入省。

（二）对策建议

1.针对劳动力净输出省和净输入省劳动力特点加强政府购买公共就业培训服务

近年来，我国劳动供求市场发生了深刻变化。随着发达省份制造产业转移至欠发达省份以及异地务工人员回流，经济欠发达和劳动力净输出省政府通过购买方式向社会提供公共就业培训服务的绩效不断提升；而经济较发达和劳动力净输入省由于公共就业训练机构建设滞后、未能适应产业转型升级对于劳动力培训的需求，导致政府购买公共就业培训服务的绩效有所下降。为此，应该针对劳动力净输出省和净输入省劳动力特点，加大政府购买公共就业培训服务的力度，加强各地区公共就业培训服务供给，及时向务工人员提供与当地产业发展需求相适应、相匹配的就业培训服务，带动提升当地产业发展和转型升级。

2.扩大政府购买公共就业培训服务的投入规模和购买范围

当前，全国各地还普遍存在政府购买公共培训服务投入不足的问题[9]。对此，一方面，应增加购买服务资金规模，加强就业培训新技术和新设备投入建设，提升就业培训服务从业人员的专业化水平，切实加大政府购买公共培训服务的投入力度。另一方面，应扩大政府购买公共培训服务的购买范围，在增加向就业训练中心等传统公共就业培训服务供给机构购买服务的同时，大力鼓励和扶持就业培训服务类型的社会组织发展壮大，逐步加强向有相应资质的社会组织购买公共就业培训服务。

3.加强不同地区公共就业培训服务合作与交流

我国公共就业培训服务的区域差距较为明显，政府购买公共就业培训服务的差距就更为显著，应加强各地区之间公共就业培训服务的合作与交流，促进公共就业培训服务均等化发展。一方面，应加强经济发展落后地区向沿海等经济发达地区学习交流，有针对性地学习提升公共就业培训的先进技术、资源配置、管理经验等。另一方面，推动各劳动力输入地和输出地之间建立劳务合作交流机制和平台，加快推进公共就业培训服务一体化进程，促进不同区域公共就业培训服务资源共享、优势互补。

参 考 文 献

[1]张萌，王家耀，吴建，等.政府购买绩效合同管理基本农村公共卫生服务评价指标体系的研究[J].中国卫生经济，2011（12）：54-56.

[2]钱海燕，沈飞.地方政府购买服务的财政支出效率评价——以合肥市政府购买居家养老服务为例[J].财政研究，2014（3）：64-67.

[3]魏中龙.政府购买服务的理论与实践研究[M].北京：中国人民大学出版社，2014：134-160.

[4]王春婷.政府购买服务绩效的影响因素与传导路径分析——以深圳、南京为例[J].软科学，2015（2）：1-5.

[5]徐建中，夏杰，吕希琛，邹浩.基于“4E”原则的我国政府预算绩效评价框架构建[J].社会科学辑刊，2013（3）：132-137.

[6][7]赵学群.基于模糊综合评价法的政法支出绩效评价研究[J].现代管理科学，2010（3）：114-116.

[8]楊周复，施建军.大学财务综合评价研究[M].北京：中国人民大学出版社，2002：97-128.

[9]张海枝.我国区域公共就业服务效率研究——基于DEA和Malmquist指数法的实证分析[J].中南财经政法大学学报，2014（1）：36-42.

Research on the Performance of Government Purchasing Public Employment Training Services in China

Luo Yuting， Tu Yongshi

Abstract Through comprehensive application of the analytic hierarchy process and fuzzy comprehensive evaluation， a performance analysis was conducted on government purchasing public employment training services in China. The results show a continuous improvement of the overall performance level of government purchasing public employment training services in China， and a tendency of a progressive increase in the performance of many less-developed provinces solely as labor force suppliers， which generally boast better performance levels than provinces solely as labor force receivers. Therefore， according to the characteristics of labor forces in provinces solely as labor force suppliers or receivers， the government should be encouraged to purchase public employment training services， government expenditure on public employment training services should be increased and the scope of purchase should be enlarged， to further facilitate the cooperation and communication in public employment training services among different regions.

Key words government purchasing； public employment training services； performance； evaluation

Author Luo Yuting， PhD student of Shenzhen University（Shenzhen518060）； Tu Yongshi， professor of Shenzhen University