政府信任过程的制度化建构分析

王超

摘要：文章从制度的视角探讨政府信任。政府信任是政府与公民之间不断重复的交往行为，经历了期望表达、政策回应、回应认知、补偿反馈的过程。在此过程中，政府信任存在公众期望获取不力、公众期望回应不力、回应成果展示不力、政府信任反馈无力等问题。从制度的角度分析，原因在于公众期望转化政策制度缺失、公共政策执行监督制度不完善、公众对政府行为知情制不健全、政府政策损益补偿制度不完善等四个方面。要想提高政府信任，就要从健全公众利益表达制度、健全政府执行监督制度、健全政府信息公开制度、完善利益损失补偿制度等方面入手。

关键词：政府信任；公民；政府；期望；认知

一、政府信任过程的相关界定

（一）政府信任过程的含义

“政府信任是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度。”换言之，政府信任是公民期望政府工作人员和政府机构有竭尽全力为公民服务的良好意愿，提供公民以政治、经济、社会、文化等方面需求，以及相信政府在公共产品提供、工作人员行为、政府行为等方面都有良好的表现，并基于选择是否信任政府。

（二）政府信任过程的环节

期望环节，是公民表达个体期望的活动，本质上是公民参与公共政策的过程。公民期望是政府信任的起点，公民通过参与公共政策制定来表达自己的期望。由于公民社会地位、教育程度等因素的差异，公民期望的表达方式也会有所不同。以表达方式的正式程度为标准，可以分为制度性参与和非制度性参与。制度性参与是公民依据法定的途径、内容、程序的政策参与；非制度性参与是公民不按照相关法律法规而進行的政策参与。

回应环节，是政府通过政策回应公民的期望的活动，对政府信任产生直接影响。在公民表达期望以后，政府通过各种方式方法获取公民期望，然后经过问题性质研判、参谋咨询等一系列程序制定相关政策，随后将政策化为具体的执行决定，最后将公民的期待转化成现实，即完成政府对公民期望的回应。

认知环节，是公民基于期望对政府行为进行认知而产生对政府信任的活动。这是政府信任过程中最关键的一环，直接决定着公民对政府信任与否的问题。这一阶段，公民考虑两个方面问题：公民的期望和政府的回应行为。二者的差距决定着政府信任的大小，差距越小，公民就越信任政府；差距越大，公民就越不信任政府。

补偿环节，是政府根据政府回应期望情况与公民对政府信任情况进行的反馈活动。由于资源的有限性和公民期望的多元性，政府回应过程中的公共政策不能同时满足所有人的期望，因此会产生公共政策的利益受损者，进而造成这部分公民对政府的不信任。政府在这一阶段会采取一些救济措施，即对利益损失者进行补偿。

二、政府信任过程中的问题及制度性分析

（一）政府信任过程中的问题

期望环节的问题在于期望主体间的冲突与期望表达的失当。资源的有限性必然导致期望主体间对利益的争夺。当前我国不同期望主体之间的利益分歧、矛盾，甚至冲突日趋激烈、复杂，他们竞相向政府表达期望诉求，施加压力，力求政府回应对自身更有利，而对公共利益熟视无睹。而就表达方式而言，非制度性表达成为主导，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的非理性表达现象明显。

回应环节存在公共政策的执行失范的问题。有的公共政策的目标或内容被曲解歪曲，导致政策失真、甚至被替换；有的公共政策执行方式使用不当，导致政策扭曲变形，极大地影响了政策效果；有的公共政策被僵化地执行，不能因地制宜、因时制宜。此外，公民对与自己利益诉求不一致的公共政策，就会消极抵抗，甚至抵制政策。

认知环节存在认知渠道扭曲的问题，制约着政府信任的生成。在一些公共事件中，由于政府没有及时公开事件进展，微博中的非官方信息受到了关注和转发。非官方的信息往往未经过核实，内容夸张，甚至失实，其中大部分都是谣言。普通公民认知公共事件时，由于缺乏官方的信息渠道，往往会把非官方的谣言当做真实情况加以接受。

政策损益补偿是正义原则的要求。在公共政策中，当公民为了公共利益牺牲个人利益时理应得到补偿。而现实中，政府信任过程的补偿环节存在补偿不公正的问题，具体表现在范围过窄、标准过低、方式单一、时效滞后等方面。这不仅会直接导致恶性的群体性事件，还会严重影响我国政府的信任度。

（二）政府信任过程问题的制度性原因分析

一是公民期望转化为公共政策制度平台的缺失。就个人期望表达而言，人大、政协、工商联等途径对公民的构成有比例和数量的限制，且准入门槛较高，公民期望表达往往只限于选举代表，听证制度往往流于形式，信访制度也因为公民的无理缠访而效果不佳。就社会组织而言，通过参谋咨询向政府表达期望，但只具参考地位，没有制度化的程序保证其意见的有效性。

二是公共政策执行监督制度平台的不完善。具体而言，我国现行的行政监督体制由自我监督、专业监督、立法监督、司法监督、政党监督、社会监督等构成。多元监督主体之间的分工合作制度存在问题：一方面多元监督主体结构在监督权限、方式、程序、范围等方面都缺乏明确的界定；另一方面多元监督主体之间缺乏有效合作和衔接，监督中各自为政，机构重叠和职能交叉，导致监督冲突、内耗，甚至监督责任推诿。

三是社会对政府行为知情制度平台不健全。从立法渊源来讲，我国主要的知情制度《政府信息公开条例》比《档案法》《保密法》等其他法律制度的法源低的缺陷。因此在实际操作中常常受到上位法的限制。从公开内容来讲，存在虚假、瞒报的问题。一些官员为求政绩，虚假公布政绩信息，一些官员则为维护和谋求自身利益，往往会垄断和控制信息，拒绝披露负面的信息。

四是政府的政策损益补偿制度不完善。我国公共政策损益补偿制度的相关法律法规的法源较低，并且分散在各个领域的法律法规中，所以缺乏明确统一的补偿原则，以致补偿标准、补偿范围等差别很大。

三、关于政府信任过程的制度化几点建议

第一，健全利益表达制度。在政府信任过程中的期望环节，制度可以给公民期望的有序、有效的表达提供刚性保障。一方面要加大公民参与政策制定制度供给的力度，增加公民参与公共政策制定的机会，着重在完善民意调查制度、决策方案公示公开制度、保证民意反馈渠道畅通等方面下功夫；一方面要加快公民参与政策制定配套制度的建设。完善人大代表接待选民收集民意制度，定期向人大常委会汇报工作，使得政策制定者接收民意并定期向选民反馈施政情况，做好官民沟通。完善政协委员提案征集与反馈制度。各级政协委员要密切与群众的联系，提案前征集各方意见，拟定后，向群众汇报工作；一方面加强社会组织期望表达相关制度的建设，进而不断提高社会组织期望表达的质量、水平和效果。

第二，健全执行监督制度。一要强化监督资源的分工协作。划分监督主体之间的监督权限，明确界定监督方式、程序；整合现有各行政监督机构职能，弥补单个监督主体的不足，又避免各自为政、资源分散，发挥整体制约的聚合效用。二要强化专门监督主体的独立性实行垂直领导体制。三要强化责任追究的制度保障力度，对监督机构的失职行为进行责任追究；对政策执行主体的执行失当、违法行为追究行政、法律责任。四要强化社会监督的法律效力，建立社会监督的相应制度，明确社会监督权力、程序、渠道等相关问题。尤其要强调的是监督机构对社会监督的回应制度、程序。当公民或社会组织提出批评检举、控告等，一定要有相应的回应。

第三，健全政府信息公开制度。一要完善政府信息公开的法律法规。提高政府信息公开相关法律法规的法律渊源，切实保障公民的知情权；协调政府信息公开的《档案法》《保密法》《统计法》《著作权法》等法律规范，修订相应的法律条文，以保证我国政府信息公开协调、统一、健康发展。二要完善政府信息公开的救济制度。三要拓宽政府信息公开的基层渠道。由于信息鸿沟、公民知识、地域的差异等原因，信息公开渠道被束之高阁。因此建议，强化社区、村委会等基层组织的信息公开力度，使政府信息触手可及。四要提升政府信息公开的真实程度。建立信息公开失当责任追究制度，对虚假发布、蓄意夸大、恶意隐瞒等行为，予以严惩。

第四，完善利益损失补偿制度。一要完善公共政策损益赔偿的法律制度，确定补偿原则、范围、程序、标准、方式等根本性问题，在具体领域、地域制定公共政策损益补偿法律法规时，应该注重补偿规定的精确性，根据具体情况作出具有可操作性明确规定。二要加强公共政策损益补偿的程序保障。在补偿计划制定前，应该听取利益受损公民的意见；在补偿执行过程中应该公开、透明、严格、规范；建立损益补偿监督程序并以法律形式予以确认。三要完善公共政策损益补偿的申诉制度，解决补偿程序中在补偿方案制定、执行、监督各環节出现的问题。四要强化公共政策损益补偿方式的立体化，一改以货币补偿为“解决一切问题的灵丹妙药”的传统，而要充分利用实物补偿、机会补偿、就业补偿、费用优惠、社会保障等手段。

编辑/岳 凤