中国需要制定“周边外交方略”

薛力

2016年8月17日，习近平总书记在推进“一带一路”建设工作座谈会上明确表示，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展是“十三五”时期和更长时期的三个大的发展战略。作为唯一的对外战略，“一带一路”无疑在新一届中国政府的对外关系布局中具有顶层设计的地位。“一带一路”战略的出台与落实，意味着中国的身份认同、外交方针与外交重点区域发生了重大转变：身份上，“亚洲中心国家”与“亚欧大陆东段大国”取代了“东亚国家”；外交方针上，伙伴外交依然有效，但“奋发有为”取代了“韬光养晦”；外交重点区域上，“周边国家”将取代“发达国家”，且从2016年起周边外交作为整体已经成为了中国外交的重中之重。虽然就单个国家而言，对美外交依然排在第一位，但美国已经不复是中国外交的重中之重。

“一带一路”沿线国家共有65个，包括蒙古国、东盟10国、西亚18国、南亚8国、中亚5国、独联体7国以及中东欧16国。“一带一路”相关国家指的是积极回应“一带一路”战略的国家，其数量不确定，涵盖各大洲，如亚洲的韩国，欧洲的英国、德国，非洲的埃塞俄比亚、肯尼亚，美洲的巴西、委内瑞拉等。中国没有必要、也不应该对这些国家实行等距离外交。周边国家无疑是重点，但周边国家的数量众多，且其规模相差巨大。如何有效落实周边外交，已经成为中国外交的重点议事日程。几年来的研究体会是：有必要进行分类应对。

可以先将周边国家分类列入几个次区域：东北部，包括蒙古国、韩国、朝鲜、日本；东南部，包括东盟10国，可进一步分为半岛五国与海岛五国；西南部，包括8个南亚国家；西部，包括中亚五国；俄罗斯单独分为一类，在一些议题上也可以与中亚五国归为一类。依据对“一带一路”建设的热心程度，把每个次区域国家分为热心、一般、不热心三类。中国奉行“对等原则”：热心对热心，一般对一般，不热心对不热心。在每个次区域，依照国家体量和影响力分为次区域大国、次区域中等国家、次区域小国家。次区域大国是指某一区域内综合实力最强的国家（如日本、印度、哈萨克斯坦、印尼、越南）；次区域中等国家指综合实力稍次的国家，如韩国、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、马来西亚、泰国、缅甸；其他为次区域小国。中国对这三类国家的外交应对原则是：与次区域大国保持适当的接触，把重点放在扶持中等国家使之成为该区域“一带一路”建设支轴国家，同时兼顾某些小国。

对不同次区域重点扶持国家进行再分类，确定一类支轴国家、二类支轴国家。巴基斯坦、土库曼斯坦、马来西亚、泰国可划为一类支轴国家，韩国、乌兹别克斯坦、孟加拉国可划为二类支轴国家。对支轴国家的支持有上限，避免“被绑定”。中国奉行的是伙伴外交而非同盟外交，这意味着没有任何国家是中国离不开的，这也是大国的普遍特点。

对于小国家，区分一类伙伴国（如柬埔寨）、二类伙伴国（如新加坡）、三类伙伴国（如蒙古国）、四类伙伴国（如不丹）。一类伙伴国全面支持但不包办；对二类伙伴国选择重点合作领域；对三类伙伴国选择重点合作项目；对四类伙伴国只进行有限的项目合作，或者等待适当时机再开展合作。

对于次区域大国，积极回应“一带一路”建设者（如哈萨克斯坦），中国予以积极回应，但原则上不超过与中等国家的关系；回应热情一般的国家（如印尼），中国也予以一般性回应；对于“一带一路”持怀疑态度的国家，或者顺其自然（如日本），或者进行一般性的项目合作（如印度）。

俄罗斯是特例。无疑中国有必要维持与俄罗斯的全面战略协作伙伴关系，并进一步深化合作，但不应发展为同盟关系。原因在于：一方面，俄罗斯本身也无意与中国建立同盟关系；另一方面，也更为重要的是，中俄同盟关系对中国来说弊大于利。“不与最强者为敌”对于中国的和平崛起非常必要，中国已经在这方面有过教训，不应重蹈覆辙。

对于西亚、西欧、中东欧、非洲，整体上不属于中国周边外交的重点区域，原则上只能选择若干个国家进行合作（如伊朗、沙特、埃塞俄比亚、肯尼亚），与重点国家的合作范围与深度稍弱于与周边支轴国家的，与其他国家（如卡塔尔、巴林、科威特）的合作限于某些重點领域。

某个国家具体应该放在哪一类别可以进一步讨论，但中国有重点、有步骤地在周边推进“一带一路”建设，需要一个整体的框架与思路，即谋划一个清晰的周边外交方略。