信访制度法治化思考党

燕妮

摘 要：信访制度是在长期实践中逐渐形成的一个极具中国特色的社会制度，承担着解决纠纷、群众监督、政治参与的重要职能。而目前在实践中，信访制度存在着一系列的问题，诸如立法滞后、信访程序不规范、功能错位等一系列问题，为实现信访制度法制化，需要提高信访立法的层次，加快推进网上受理信访制度改革、尝试建立律师介入等制度，更好地发挥信访化解社会纠纷的功能。

关键词：信访制度；法治

中图分类号： D632 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2017）05-112-2

0 引言

党的十八大报告明确提出要完善信访制度，十八届三中全会进一步指出：改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度[1]。十八届四中全会提出全面推进依法治国建设总目标，进一步明确：要把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果[2]。信访是一个极具中国特色的社会制度，其产生并非源于宪法和法律，而是在长期实践中逐渐形成的，承担着解决纠纷、群众监督、政治参与的重要职能。与法律相比，信访案件的处理往往更加灵活，某种程度上更具弹性，更为偏重个体正义的实现。作为“阳光照不到的地方”的杀虫剂，信访能够在一定程度上弥补法律的僵硬和空白，但也更容易为人治打开方便之门。由此，信访制度的改革，更应该以法治为既定方向，坚持法治思维，提高信访的法治化程度。

1 信访制度的法治化功能

1.1 社会救济功能

随着改革不断深化，社会加速转型社会利益格局不断调整，群众利益纠纷日益增多，深层次的社会矛盾不断暴露出来，民众维护自身合法权益的需求不断增强，维权意识逐步增强，由于相关法律法规、政策不健全、不完善，不少利益诉求通过行政救济和司法手段无法得到解决，从制度供给角度，通过信访制度，畅通各级人民政府及其职能部门与群众的沟通渠道，使人民群众的诉求能够得到及时反映，意见和建议能够及时被各级政府接收，是维护广大人民群众根本利益的题中之义。

1.2 权利保障功能

“无救济则无权利”，信访工作的归宿和落脚点就是依据政策和法律法规帮助群众解决生产生活中遇到的困难和问题，做到想群众所想，急群众所急，实实在在为群众办实事办好事，真正做到阳光信访、百姓信访、公正信访、法治信访。

1.3 反映社情民意功能

民众充分、真实地表达利益诉求是政府决策的基础和依据。信访是人民群众行使民主权利的重要途径，同时也是政府了解社会问题的重要途径。宏观层面，反映相关、相同内容的信访数量在信访总量中所占的比重，直接反映了该问题的社会热度，通过对信访问题的整理分析能够快速抓住当前社会矛盾的突出问题。微观层面，某一时期内相关、相同内容的信访数量的增减，直接反映出该问题是社会矛盾的变化方向。

2 当前信访制度法治化存在的问题

2.1 信访立法滞后

现行的《信访条例》是由国务院颁布施行的，立法层级较低，权威不足，效力较低，带有浓厚的政治色彩。首先，由于没有统一的信访法进行規范，各省都会相应地制定各自的行政规章、法规，导致实践中政出多门，以地方长官意志为转移。其次，立法滞后导致体制机制不顺畅，各级信访部门职责不清，责重而权小，案件受理不规范，退出机制不完善，一定程度上消解司法权威，动摇依法治国的基础。再次，当前信访部门小马拉大车，信访机构和信访工作人员耗费大量精力办理权利救济性案件，而作为中国共产党密切联系群众，坚持群众路线的重要方式之一，信访制度承担的另一重要功能——民众参与政治的民意表达功能没有发挥出应有的作用。

2.2 信访程序欠缺规范

首先，当前实践中存在大量闹访、缠访、越级访等行为，严重干扰了正常的信访秩序，消耗了大量的人力物力。而现行体制下关于闹访、缠访、越级访的形式、处理流程等没有统一的规定，导致各地的处置方式和流程不尽相同，不规范的处置甚至加大了闹房、缠访事件的处理难度。其次，近年来，虽然对涉法涉诉信访进行了一系列改革，《信访条例》中明确规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，但是由于信访工作人员甄别能力欠缺、领导意志等原因，仍有大量的案件在信访部门被受理或者已判决案件通过行政权力机关批复转向法院，不仅给访民发出了非常错误的引导信号，同时也严重削弱司法权威，阻碍依法治国建设进程。再次，在具体办案实践中，一些部门和人员法治意识欠缺，随意性较强，存在息事宁人的思想，为了完成考核指标，对于上访群众提出无理要求随意迁就，形成了“上访—获利—再上访”的恶性循环，给群众造成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的印象。

2.3 “信访不信法”导致信访功能错位

《信访条例》规定：信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可见，信访主要承担的应当是联系群众、民主监督、政治参与以及权利救济等职能，概括地讲，主要为公民政治、民主权利保障和权利救济两大职能。但是在长期实践中，由于民众法律意识欠缺，司法成本过高，信访部门习惯性大包大揽、加之民众自古以来信上不信下的“青天”观念等因素，在民众尤其是基层民众中形成了“信访不信法”的错误导向，使得原本应该成为正常司法救济途径之外补充的信访途径成为很多民众的首选途径，导致信访信件中绝大多数集中在权利救济，弱化了信访制度的政治参与功能。

3 完善信访制度法治化措施

3.1 制定颁布信访法

立法是破解信访工作所面临的诸多难题、有效释放信访制度功能的现实需要，是规范信访基本功能、保障公民基本权利的需要[3]。在法律层面确定信访性质、信访机构的职权范围、信访程序规范等，只有有法可依，信访制度的合法性正当性才能够从源头上得以确认，推动信访程序化、规范化、法制化。

3.2 加快推进网上受理信访制度改革

网上信访是运用信息技术和网络平台搭建的民意诉求表达新渠道。与来信、来访相比，网上信访具有快捷、高效、可跟踪的优势。推行网上信访受理制度，也是信访工作的发展趋势所在。一方面，网上信访事项全部在网上流转，处理过程和办理结果在网上公开，信访人的诉求、信访部门的处置情况等均有迹可循，便于各方监督，能够极大地增加透明度，从而保障公正。依托互联网技术，有关部门也能够快速对信访事项进行归纳整理，提高办事效率。另一方面，网上信访能够通过技术手段实现全国信访信息自上而下的互联互通，通过大数据整合进行综合分析和精准研判，有利于提前发现普遍性问题和敏感性问题，及时提出前瞻性政策建议，实现信访工作关口前移。

3.3 建立律师介入制度

当前，信访案件尤其是涉法涉诉案件数量巨大，主要原因是当事人不了解相关法律法规，同时因信访工作人员法律知识欠缺造成涉法涉诉案件得不到正确处理的现象也时有发生。信访部门可以尝试建立律师介入制度，律师不仅具有熟悉法律法规的优势，同时作为第三方介入能够保证客观中立，增加信访人的信任，真正做到依法办理，公开公正，让信访人真正认可。

参 考 文 献

[1] 中共中央政治局.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.2013-11-12.

[2] 中共中央政治局.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].中国共产党第十八届中央委员会第四次全体.2014-10-23.

[3] 何蕾，胡林贵.中国信访之法有何用——一分为三的信访制度法治思辨[J].河南科技大学学报，2016（1）.