我国物流产业政策的发展历程与转型思考

改革开放以来，随着科技进步和国民经济快速增长，现代物流业已成为产业结构调整中的重要抓手，在我国经济社会发展中发挥重要的支撑和带动作用。国家也非常重视物流业的发展，连续出台了一系列文件促进和规范物流业的发展。在推进供给侧结构性改革，培育经济发展新动能的大背景下，物流业作为战略性、基础性和复合性产业，也是供给侧结构性改革的重要内容和对象。因此，有必要系统梳理物流业的相关发展政策，研究分析和解决政策落实中存在的问题，借鉴国外先进的发展经验，根据物流业特性更好地指导物流业的发展。

一、我国物流产业政策回顾与评述

随着改革开放和社会主义市场经济体制的建立，人们对物流产业的认识逐步清晰，政府相关主管部门对物流产业政策的制定和实施也经历了从各自分立到逐步协调、配合的渐变过程。

（一）从无到有阶段

我国物流产业从改革开放初期开始起步，但是直到20世纪90年代，我国都没有综合性的物流产业政策。只是在运输、物资部门和行业协会的若干文件中偶尔见到相关提法。

20世纪90年代中后期，有关部门、地方政府和物流运输企业认识到发展物流业的重要性，国内学术界、行业协会等对物流业的研究越来越深入，相关主管部门出台了具有本部门特点的物流发展政策，一些沿海地区也尝试把发展现代物流作为一项重要的提升地区竞争优势的战略任务，物流产业政策初具雏形。

进入21世纪后，物流业的发展进一步受到重视，国务院、各部門、地方政府等陆续出台了物流业政策，支持物流产业的发展。 在这一阶段的部委政策中，2004 年国家发改委等九部门联合制定的《关于促进我国现代物流产业发展的意见》对于消除各部门间的政策冲突、为国内物流产业发展以及统一物流市场的形成起到了很大的推动作用。2005年，经国务院批准，由国家发改委牵头，商务部等13个部门和中国物流与采购联合会、中国交通运输协会参加，建立了现代物流工作综合协调机制——全国现代物流工作部际联席会议。联席会议的主要职能包括制定现代物流发展政策，推进、协调全国现代物流发展规划，研究解决现代物流发展中的重大问题。

（二）密集出台阶段

2009年以来，在世界金融危机大背景下，我国物流业发展呈现出许多新的特点，为促进现代物流业的健康发展，国家支持物流产业发展的政策密集出台，对推动我国尚处于发展起步阶段的现代物流的发展，具有积极的意义。尤其是《物流业调整和振兴规划》出台后，国家和地方政府对物流产业的重视程度提升到了新的高度，物流产业政策的发展也揭开了新篇章。国务院有关部门、各级政府、特别是各行业主管部门根据物流业发展要求，制定了诸多不同层次的物流产业相关政策，涉及物流业发展的基础设施、企业培育、信息化、城市配送、城市及区域物流系统等方面。

各级地方政府也越来越重视物流业的发展。有的地方结合本省、市“十二五”经济、产业发展规划，将物流业作为重要产业列入其中，或直接出台物流业发展规划，出台了一系列有利于物流业发展的政策和措施，主要包括完善基础设施建设、培育市场与引进企业等政策。在政府规划、政策引导和市场化推进的双重作用下，物流规模持续扩张、效率显著提升，我国物流业逐步实现了从分散、自发发展向规范、有序发展的转变，发展的质量和水平不断提高，为促进经济发展和加快发展方式转变发挥了重要作用。

最近三年，物流产业政策进入快速发展阶段。《物流业发展中长期规划（2014—2020年）》确定了多式联运、物流园区、农产品物流、制造业物流与供应链管理等12项重点工程，并提出到2020年基本建立现代物流服务体系。2016年6月出台的《营造良好市场环境推动交通物流融合发展实施方案》中进一步提出，到2018年，基本建立一单制便捷运输制度，更加广泛的应用互联网、大数据、云计算等，有序推广公路港和智能配送模式，铁路集装箱装车比例提高到10%左右，全社会物流总费用占国内生产总值的比率较2015年降低1个百分点以上。到2020年，初步实现以供应链和价值链为核心的产业集聚发展，形成一批有较强竞争力的交通物流企业，建成设施一体衔接、信息互联互通、市场公平有序、运行安全高效的交通物流发展新体系。全社会物流总费用占国内生产总值的比率较2015年降低2个百分点。同时也指出，要有效降低社会物流总成本，并且提出了具体政策措施。详见表1。

二、物流产业政策制定与实施中需要关注的问题

上述物流产业政策虽在一定阶段、一定程度上推动了物流业的发展，但也有较大的局限性。主要表现在：

（一）产业政策政出多门，系统性和协调性不足

物流业是融合运输、仓储、货代、信息等产业的复合型服务业，是支撑国民经济发展的战略性、基础性产业，受现行的条块分割的管理体制的严重制约，物流业的管理权限被分别划归若干部门，涉及部门较多，每个部门自成体系，实行层级管理，使得部门之间、地区之间的权利和责任存在交叉和重复，由于各部门侧重管理的领域不同，直接导致各种要素的分散和整合的困难，难以有效合作和协调。因此，现有的一些物流产业政策措施依然零散、繁杂、重复，甚至还有一些条款互相打架、掣肘。同时，各个地方间还存在许多政策和制度壁垒，未来比较长的时间内我国还存在地区间、城乡间的巨大差异，导致各部委、地方政府的物流发展政策衔接性较差，既容易造成部门政策之间的冲突，又容易形成地方保护主义。虽然2006年成立的“全国现代物流发展部际联席会议”负责统筹协调全国物流发展的重大问题，但是它不是常设机构，现代物流发展需要的综合协调管理体制与机制尚未形成。

（二）政策手段的行政性仍然过强，越位和不到位并存

由于物流管理信息不对称，行政管理效率依然较低。一些物流相关资质如道路运输、医药物流、快递物流、超限运输、危险品运输等需要向不同部门分别申报，申请周期长，难度大。企业在办理行政许可、资质申请等手续过程中涉及部门多，手续繁琐。基础设施等配套环境建设中依然存在缺位、不到位问题，不同地方执行的审批标准、流程和收费不统一，物流经营在海关通关、城市交通、技术标准、企业融资方面还存在困难，地方保护现象难以消除。

（三）政策措施难以落地，推动实施力度偏弱

国务院和各行政主管部门出台了一系列促进物流产业发展的政策，很多政策内容甚至在各级政府出台的各个政策或规划中反复出现，但是政策的作用力度似乎并不够，许多政策并没有解决根本问题，政策实施效果并不理想。而且有些政策出台的随意性太强，时序安排有问题，刚出台没多久，地方政府和企业尚未来得及消化、贯彻，又出台类似的新政策，物流企业等被指导者反映其无所适从。特别是在目前中央和地方财政分权的情况下，如何既发挥地方积极性，又避免发展中的盲目和无序，使国家有限的物流资源得以有效整合、合理利用具有重大的现实意义。

（四）某些政策对物流业的影响具有两面性，小微企业比较艰难

在调研中一些物流企业反映，真正影响物流企业发展的可能并非物流政策，而是“营改增”等税收政策。由于没有考虑细分行业的差异，同时物流产业政策的制定和执行主体较多，一些功能性政策对物流产业的影响更大。如“营改增”政策扩围后，大型物流企业普遍税负有所降低，但是小微企业因难以获得抵扣发票，税赋相对增加，企业发展受到一定影响。

三、物流产业政策的完善方向与建议

物流产业政策虽然可以加速对市场失灵的校正，同时也存在政府失灵的现实风险，如何低成本、高效益地创新物流产业政策，对处于传统物流向现代物流转型的我国物流业十分重要。

（一）加强顶层设计，构建系统、协调、高效、相互衔接的物流产业政策体系

树立正确的行业管理政策观念。合理发挥政府在物流业发展中的作用，顺应物流产业发展趋势，针对物流实践现状，发布物流产业政策，才有较强的执行力。同时，中央、各相关部门、行业组织和地方等应注重形成合力，互相配合，围绕物流产业发展目标，利用好价格、税收、金融、财政、贸易、科技、土地、环保、节能等政策工具，形成一整套有关物流产业发展、结构、技术、组织、布局等以法律为基础、综合战略规划为统领、以部门政策为支撑的物流产业政策体系。突破条块分割体制，打破信息孤岛。政策表现形式不求多样，但求实用。

（二）进一步深化改革，建立政府部门间的相关协调机制

相关管理部门按照物流业发展的特点和规律，进行管理上的通力合作和有效配合加强国家物流产业政策的权威性，进一步增强联席会议制度的权威性和协调能力，并将其常态化。加大对地方的指导和协调，建立起物流业从宏观管理到行業管理的协调体系，明确各部门、各地区物流业管理上的科学合理分工。地方政府也应着重加强与企业间沟通与联系，确保物流产业政策的顺利实施。

（三）更多地运用经济手段，放松管制以形成良好的竞争环境

在物流产业政策手段选择上，更多地使用税收、补贴、金融、投资、土地、能源价格、国际贸易手段等经济手段，减少运用行政审批等手段。制定符合实际的税收政策，保证物流市场公平竞争。适度放松管制，使物流企业经营更趋灵活。顺应以电子商务物流、城市配送物流、冷链物流等居民消费品物流呈现迅猛增长趋势，加速运输、仓储及各运输方式之间的业务融合，鼓励运输模式创新。

（四）注重政策时空相互衔接，有序调整

多年来，日本只有一个综合性物流政策《综合物流施策大纲》，但是几经有序的修改、完善，充分发挥了与时俱进的指导作用。我国应构建以核心政策、部门政策和地方政策三大部分构成的物流产业政策体系基本框架。注重时效性、配套性、系统性，随着社会环境、经济环境的变化进行及时、必要的调整。

（五）夯实政策制定基础，提高执行力度

日本和美国物流业发展无论是在规划布局、硬件设施还是在软件开发、规范管理等各方面都是紧紧围绕着市场需求展开的。我国在制订新政策之前也应进行充分的市场调研，深入了解相关政策前期落实情况，收集和反映企业诉求，加强组织协调，细化政策措施，形成推动物流产业发展的合力，认真抓好落实。对已经出台的政策要根据实际情况进行梳理和细化，重要政策要制定详细时间表和落实责任人。

（王佳元，国家发展改革委产业所）