国外帮困资助政策研究及对我国的启示

摘 要：经济弱势学生可能因个人家庭或经济因素而被排除在高等教育之外，使得以教育来促进社会流动的功能大打折扣。在探讨我国及国际上对大学经济弱势学生的帮困资助政策的基础上，重点分析我国相关政策所面临的诸多问题与挑战，并提出改善建议，以期能够让更多的经济弱势学生有机会通过高等教育来改善自身处境，促进社会向上流动，呼应社会公正性。

关键词：经济弱势学生；高等教育；帮困资助政策；改善建议

中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）04-0166-04

“人力资源”是决定国家竞争力的关键要素，中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才。 然而与此同时，中国社会却逐渐浮现贫富差距扩大与家庭所得M型化发展的趋势[1]。由于教育向来被视为是社会劣势阶层实现其向上流动的重要途径，因此为了维护与实现社会公平正义，政府及各级高校如何协助经济弱势学生继续深造并顺利完成学业，是当下社会各界的关注焦点。同时，这也呼应了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中“进一步促进教育公平的战略思路”。

为促进实现“教育机会均等”理想，本文从“积极性差别待遇”理念入手[2]，分析与探究当下世界各主要国家的帮困资助及其人才培养政策，并与当下我国的相关政策进行对比审思，帮助师生更好地应对帮困资助工作，并能够为以后的研究者提供参考和借鉴，共同营造更有利于经济弱势学生适性发展与潜能发挥的和谐环境。

一、主要国家帮困资助政策改革现状

在高等教育阶段，各国对经济弱势学生帮困资助策略多将焦点集中在财务资助方面。现对英国、美国、澳大利亚、日本与韩国等国政策策略改进现状综述如下：

（一）英国

英国大学学费近年正历经史无前例的调涨阶段，为避免影响学生享受教育的权益，尤其是经济弱势学生的受教育权，政府参考《Browne报告书》的建议，在2011年6月发布其对《Browne报告书》建议的政策回复，主要有：在允许大学调整学费之际，同时改进了奖学金或助学贷款等配套帮困资助措施。在助学贷款方面，从2012年起大学生（尤其是经济弱势学生）在入学注册时由学校代为申请助学贷款并暂时免缴学费，当学生毕业入职后的薪资所得超过一定金额时，才开始分期偿还贷款。奖学金方面主要是由政府提供无须偿还的奖助学金，其金额根据家庭财产性年收入状况拟定[3]。

（二）美国

为避免逐年调涨的学费成为青年接受高等教育的阻碍，美国国会于2008年7月31日通过《高等教育机会法案》。根据该法案，政府陆续推出如抑制大学调涨学费、统筹学生贷款计划、简化联邦奖学金申请程序、扩大弱势族群入学机会，以及提高联邦“佩尔奖学金”（pellgrants）等做法[4]。此外，美国联邦教育部要求各大学从2013—2014学年开始，必须将学校重要校务或财务信息公告给学生周知，增加学校财务运作透明度，让学生和家长们能据此更明智地选择大学，并了解筹措教育费用的各项途径[5]。

（三）澳大利亚

目前澳大利亚政府提供至少五种帮困资助方案，但仍以“高等教育成本分担计划”（HECS）为主，该方案自1989年实施以来，贷款的偿还形式主要为国税局对贷款学生毕业后超过门坎的净收入来课税，亦即以贷款人毕业后薪资所得高低来决定还款金额。有学者研究指出，澳大利亚在实施 HECS之后，并未加深高等教育机会的不均等，因为HECS的宗旨，即在于让学生在求学过程中无须担忧学费来源[6]。

（四）日本

日本的帮困资助政策向来以“教育机会均等”和“人才培养”为基本理念，故在《教育基本法》《私立学校振兴助成法》与《独立行政法人日本学生支持机构法》等条文中，都提及了国家与地方政府有义务提供相关帮困资助措施给经济困难的学生。目前，日本的帮困资助措施由独立行政法人日本学生支持机构（JASSO）统筹负责，其主要业务包括奖学金与助学贷款事务、留学生援助事务，以及学生生活援助事务等三大项。其资金筹措来源主要通过设立基金的方式来运作，辅以毕业生所偿还的经费循环利用的形式资助给后续的学生[7]。

（五）韩国

韩国政府于2010年颁布“按收入比例还款”的助学贷款方案，贷款业务由银行办理转为由隶属于教育部的“韩国学生资助基金会”代为处理，贷款利息由政府承担，贷款所需资金則是由基金会以发行政府公债的方式来筹募。韩国政府近年来致力于建立一个能考虑到学生特性、发展阶段与家庭背景的教育支持系统，如为了简化帮困资助措施的申请程序，政府在2012 年推出了One-click支持系统（http：//oneclick.mest.go.kr），让经济弱势学生及其家庭不用再经过冗长的申请程序，即可直接通过该网站获得各项政府补助[8]。

二、主要国家帮困资助政策共性分析

尽管各国帮困资助政策的管理和获取的条件有明显的差异，但其普遍有效的学生资助管理机制是一致的，即都呈现出健全的资助管理体制，包括国家代理结构（如商业银行或者其社团组织）、健全的财政管理机构（向学生收取适当的贷款利息以确保贷款资金的运营）和高效的资助落实机构，其运营模式可以分为政府执掌、商业银行负责以及税务部门或者社会保险部门负责等。

通过梳理相关政策发现各国为培养人才并促进教育机会均等，对弱势学生皆提供财务与非财务性质助学措施。在财务方面，主要包括提供无偿性质的奖学金及助学金和有偿性质的助学贷款两大类，有些国家（如英国与澳大利亚）的助学贷款制度，甚至是与国家的财税制度相结合的，根据学生毕业后的薪资水平确定贷款还款金额与期限。在非财务方面，则倾向于以激励弱势学生人生抱负与继续升学意愿为主。

此外，经济弱势学生根据学业表现可分为高成就与低成就两大类。前者需要的协助主要为财务资助，后者则应同时给予财务与非财务资助才能有效协助其完成学业。然而欧美发达国家的改革实践表明，其已相当重视政府及企业对低成就经济弱势学生的干预措施，以期改变经济弱势学生的抱负水准及其家长对子女的期待等。相较之下，亚洲国家如我国、日本与韩国，各项经济弱势学生人才培育政策仍以财务性帮困资助为主，对于非财务性措施则较为忽视。

三、主要国家帮困资助政策个性分析

（一）将“自立能力培养”融合进帮困资助政策的设计中

为培养学生自立能力，并获得成就感和自信心，英国政府提出促进年轻人参与学校教育与企业训练的方案，让“NEET”族（NEET：Not currently engaged in Employment，Education or Training）能獲得更多的机会与协助[9]。此外，日本文部科学省也在新的《学习指导纲领》中提出“推进就业取向的职业教育”战略，培养学生面向未来的职场技能与态度，以此来协助学生构建正确的人生观和价值观。

（二）入学时不需缴交学费

英国政府对《Browne报告书》建议的政策回复中规定，自2012年起所有大学生在注册入学时均不需预缴学费，入学时即可获得学费和生活费贷款，毕业后再开始偿还债务。

（三）“按收入比例还款”制度

在助学贷款还贷方式的设计上，英国、美国、澳大利亚与韩国都是等学生毕业，找到工作且薪资所得达到一定标准后，才开始分期偿还债务，由此降低青年人初入职场的经济压力。

（四）构建信息整合系统

韩国的帮困资助政策旨在建立一个“温馨、安全、包容”的援助机制，因此也致力于简化补助申请程序。尤其为了保护学生的隐私权，政府整合社会福利网络和国家教育信息系统，于 2012年部署了One-click支持系统，一方面大大简化学生申请补助的程序，另一方面也可降低学校的行政负担。

四、我国帮困资助政策现状

党和国家为了保障经济弱势学生的受教育权，并结合教育机会均等的概念，制定了一系列相应的帮困资助配套措施。自1999年9月1日起，推出了高等学校助学贷款政策，以帮助经济弱势学生支付在校期间的学杂费用，运用金融手段支持教育，资助经济弱势学生完成学业。

随着我国高等教育规模的逐年扩大，以及经济形势的不断变化，步入新世纪以来，我国各项帮困资助政策不断丰富并完善，根据教育部全国高校学生资助信息平台发布（http：//xszz.chsi.com.cn/）的当下国家层面的帮困资助体系，其项目主要有下列八项：师范生免费教育、绿色通道、国家助学贷款、国家助学金、国家奖学金、国家励志奖学金、勤工助学和生源地信用助学贷款。此外，还有各级政府、社团及各高校设立的奖助补贷体系，如学杂费减免、企业奖学金、江苏福彩爱心助学资助、宁夏燕宝慈善基金助学卡、家庭经济特别困难学生的商业保险补助等等。各级教育主管部门及各高校以此一系列措施为基础，以帮困、育人为主线，以保障经济弱势学生享受平等教育权为目标，构建了“纵向到底、横向到边”的帮困资助政策体系，不断扩充并完善了学生资助工作体系。

为了进一步完善帮困资助政策体系，努力实现“全覆盖”，“十三五”期间我国帮困资助工作的总体改进思路是：以实现“家庭经济困难学生资助全覆盖”为目标，以建立“精准资助”工作机制为抓手，紧紧围绕“立德树人”这个根本任务，不断创新资助育人途径和方式，努力开创学生资助工作新局面[10]。

五、我国帮困资助政策存在的问题

（一）缺乏统一的经济弱势学生认定标准

目前，我国经济弱势学生的认定标准过于单一，无法确实反映学生的经济困难状况。在各项帮困资助政策的认定程序中稍有瑕疵便会使评定结果背离实际情况，而对经济弱势学生造成损害。此外，现实的认定工作往往落入“驴粪蛋儿，表面光”的尴尬境地，建立在这一“表面光”认定基础上的帮困资助工作，必然存在“戏剧性的不公”，例如近日曝光的“妈妈给我买了一双耐克球鞋，学校就取消了我的贫困生助学金”事件[11]。

（二）缺乏整合性的单一信息窗口

我国政府各部门、各类社团及各高校为经济弱势学生所提供的助学措施相当多元，但由于跨部门之间的横向联系和整合略显不足，存在明显的各帮困资助方案内容规定不一、信息填报系统不一、信息公告渠道不一等紊乱现象。比如我国现有的资助信息网站除了“国家开发银行助学贷款信息网”外，还有各大银行系统的贷款信息网，而部分社团组织提供的资助尚未建设信息网站。在缺乏整合性单一窗口的情况下，对部分弱势学生及其家庭而言，可能因相关信息不易掌握，导致无法选择对其最有利的资助策略。

（三）缺乏非财务资助措施

我国现行的帮困资助政策存在“重帮困、轻育人”倾向，为经济弱势学生提供的财务资助方案相当多元，但非财务措施却较为欠缺。资助是手段，育人是目的，现行的帮困资助政策缺乏对经济弱势学生能力培养（尤其是职业能力）的考虑。比如有机结合“帮困”和“育人”机制的美国，通过经费补助，整合政府机构、非营利组织等资源，共同协助经济弱势学生的职业能力培养，以帮助其能够顺利就业，显示这些国家在设计政策时兼顾了财务与非财务资助措施。

（四）缺乏有效的有偿资助违约追偿机制

部分有偿资助，比如国家助学贷款，由于其信用贷款的属性导致其比传统的抵押贷款风险更大，拖欠率也可能更高。目前我国虽有收入申报制度，却没有对收入申报的监控机制，家庭经济背景的真实性难以判断[12]。学生自身的诚信意识淡薄、毕业后薪资水平的不理想、毕业后的流动性和就业地的分散性等因素，都导致了有偿资助违约的情况下难以有效追偿。

六、我国帮困资助政策的改进建议

（一）规范统一经济弱势学生的界定标准

目前，各部门对于经济弱势学生的界定宽严不一，甚至同一主管部门的不同帮困资助方案对弱势学生的界定也略有差异。究其原因，主要在于各主政单位制定各方案计划申请资格时未考虑帮扶重点以及单位现有财政资源，故对于学生申请资格制定了不同标准。因此，可参考国际标准，逐步朝具有一致规范的方向发展，制定统一的界定标准，完善帮困资助政策的准入机制。

（二）构建部署单一信息窗口

如前所述，我国因缺乏单一信息整合性窗口，导致经济弱势学生可能因为信息可近性不足，不能充分掌握多元的资助信息。因此，未来可以在目前建设运营相对完善的平台基础上（如国家开发银行助学贷款信息网），逐步优化现有内容与运作功能，参酌韩国经验，拟合现有众多帮困资助信息，并整合成单一窗口平台，以利学生及其家长了解并申请。同时，可借此整合机会，审视现有多元方案是否有标准不一或资源重复的弊端，对现行各帮困资助方案进行統筹规划。

（三）设计科学有效的偿还机制

英国与澳大利亚等国实行的，将有偿资助的还款机制与其财税制度相结合，并依毕业生薪资所得决定还款金额及年限，此种做法值得重视与学习。财务性帮困资助措施方面，主要包括提供无偿性质的奖助学金和有偿性质的助学贷款两大类。英国及澳大利亚等在实践过程中将贷款的偿还制度设计与国家财税制度相结合，根据学生毕业后薪资所得来确定有偿资助的还款金额及年限，避免造成初入职场或低薪资者的偿债压力，甚至是贷款违约等严重风险[5]。

（四）拟合综合能力培养机制

由于缺乏对经济弱势学生诚信品格的培养，以及审核发放资助份额时难以评估学生未来的偿还能力，使得当下帮困资助工作忽略了“育人”的根本目的。因此，可以借鉴国际经验，在未来的工作开展中结合企业资源，提供学生与所学相符的实习机会，让学生毕业后能顺利转入职场，提升其经济偿还能力。对经济弱势学生而言，仅提供学杂费补助仍嫌不足，因为学生除了缴纳学杂费外，还有书籍费、交通费与生活费等必要支出，造成经济弱势学生必须利用校内外勤工俭学或者兼职打工等方式来维持在学期间的生活所需，这必将间接压缩其专注于课业学习的时间。因此，各级政府与高校应尽可能结合社会或者企业资源，譬如通过立法的形式要求享受政府补助的企业，能够提供更多与学生所学内容有关的实习实践机会，不仅让学生拥有了赚取生活费的机会，同时又能将所学理论与实习实践相结合，这将有助于提升其未来就业竞争力和偿贷能力。

（五）引入需求及成效评估

针对各类帮困资助措施进行需求及成效评估，如提供额外的升学咨询及辅导，简化资助措施的申请流程、安排类似背景的经济弱势学生进行对话，深入理解经济弱势学生的真正需求，并以此作为相关帮困措施的成效评估依据及未来改进的基础。

七、结语

经济弱势学生无法选择自己的出身，通过适当的帮困资助政策，可以让更多经济弱势学生有机会通过教育来改善自身处境，不仅可以促进社会流动，推动社会正义，并且可以落实校园多元化的理念，让学生学习尊重差异与包容。

参考文献：

[1] 徐成波，曾伟，熊嘉鑫，王丹.中国经济增长原因与代价的解析：从政治和社会的研究视角[J].昆明学院学报，2012，（4）：42-49.

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[3] The Governmen，s response to Lord Browne，s Review[EB/OL].http：//dera.ioe.ac.uk/3910/1/11-1046-govt-response-to-browne-

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[4] 方云.美国《高等教育机会法案》对学生资助体系的改革及启示[J].新教育时代电子杂志：教师版，2015，（31）：50-51.

[5] 秦昌建，尤波.简论高等教育扩张对学费的影响及其与助学贷款偿还政策的关系[J].扬州大学学报：高教研究版，2016，（1）：14-16.

[6] 王建梁，姚林.美、澳、新原住民高等教育资助比较研究[J].民族教育研究，2015，（3）：114-119.

[7] About JASSO[EB/OL].http：//www.jasso.go.jp/en/about/index.html

[8] 2013 White Paper on ICT in Education Korea-keris[EB/OL].http：//english.keris.or.kr/whitepaper/WhitePaper_eng_2013.pdf.

[9] 孙军，张艳.英国和日本“NEET”族解决对策及对我国的启示[J].沈阳师范大学学报：社会科学版，2011，（1）：61-63.

[10] 谢浩然.辅导员在高校“精准资助”中的角色定位及角色扮演[J].法制与社会，2016，（22）：237-238.

[11] 妈妈给我买了一双耐克鞋[EB/OL].搜狐，2016-11-07.

[12] 赵骥飞.国家助学贷款还款违约行为分析[D].济南：山东大学，2012.

A Study of the Policy of Helping the Needy and Sufferings in Foreign

Countries and Its Enlightenment to Chinese Colleges

QIN Chang-jian

（School of Automation，Nanjing University of Posts and Telecommunications，Nanjing 210023，China）

Abstract：Family or economic factors may hinder low socioeconomic status（SES） students from pursuing higher education，which may limit their social mobility.This thesis investigated the current policy and practices of helping the needy and sufferings in Chinese colleges and foreign countries，and accordingly provided suggestions for Chinese higher education policies，by the basis of analyzing the many problems and challenges faced by the relevant policies of our country.With these suggestions，the authors hope to reinforce the concept of social justice and assist low-SES students improve their current situation.

Key words：low-SES students；Chinese higher education；policy and practices of helping the needy and sufferings；suggestions

[责任编辑 陈 鹤]