社会抚养费政策执行偏差的表现及成因探析

黄婷?罗育霓?梁致欣

【摘 要】 在实行“全面二胎”政策过程中，社会抚养费政策经过调整后继续执行。分析认为，社会抚养费政策在长期的执行过程中产生了目的、程序、用途、标准四个维度的偏差，究其原因，在于执行者认知缺陷与利益驱动、执行机构的管理缺陷、政策资源不足、政策环境变化、目标团体的影响力较大，而其执行偏差矫正则有待进一步探讨。

【关键词】 社会抚养费；政策；偏差；成因

自全面二胎开放以来，社会抚养费政策在更新调整后持续执行，即生育“三个或三个以上”的家庭，仍然需要缴纳社会抚养费，这一政策再次引起公众对社会抚养费政策的热议。然而自社会抚养费政策施行以来，社会各界普遍对其消极评价，笔者以“社会抚养费”与“问题”为关键词在知网进行检索，共有195篇文章对社会抚养费问题进行了探讨；以“社会抚养费”为关键词在搜索引擎上进行搜索，“放水养鱼”“同孩不同价”“部门自肥”“超生游击队”“黑孩”“社会抚养费成了‘唐僧肉”等词汇充斥着笔者的视野，结合文献与实际调研，笔者对公众对社会抚养费的认知产生了质疑，即只要缴了社会抚养费就可以超生？社会抚养费征收没有规则可言？社会抚养费是养活地方政府的重要支撑？社会抚养费可以随意裁量？……这些认知折射着社会抚养费的政策现实，公共政策的执行是一个复杂的综合动态过程，在其执行过程中难免会产生政策偏差，即执行者在实施政策的过程中，受主客观因素的影响，执行效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。笔者在政策执行视角下，从执行偏差入手来探讨这些疑点，并对执行偏差表现及成因进行深入分析。

一、社会抚养费执行偏差的主要表现

1、目的偏差——弱生育调控根本，强经济补偿目标

上世纪70年代，为控制人口过快增长，缓解人口与经济社会、资源环境的紧张关系，我国开始全面推行计划生育。社会抚养费的征收属于对人口与生育进行调整的“经济限制措施”，然而在社会抚养费的长期执行过程中，该政策生育调控的功能已出现了明显偏差，政府与公众已形成了政策折衷共识，即缴纳社会抚养费便可以“超生”，这也使得经济补偿式的政策“越轨”行为逐渐合法化甚至合理化，社会抚养费政策对生育的调控功能不断弱化。

2、程序偏差——轻行政执法规范，重行政执法效率

理论上而言，鄉镇政府及基层村干部在执行政策时应严格按照“立案—调查—履行告知义务—作出和送达征收决定”的程序征收社会抚养费。但2014年广东省专项审计结果显示，全省22个县2012至2013年度社会抚养费征收管理中，有7个县未下达征收决定书就征收社会抚养费，涉及19028件；有13个县先征收后下达征收决定书1581件。因为科层体制中绩效考核的数额、比例等指标迫使征收人员不得不选择缩短或省略部分程序，从而缩短政策执行周期，提高行政执法的效率，以实现较高的绩效目标。

3、用途偏差——多基层返还自用，少公共事业投入

卫计委《关于加强计划生育基层基础工作的指导意见》指出“规范社会抚养费征收管理，严格执行‘收支两条线”，然而国家审计署公布的全国9省45个县社会抚养费审计发现，45个县社会抚养费的财务管理普遍不规范，甚至存在公款私存、白条报账、变相返还等问题，与此同时，政府将社会抚养费用于公共事业的投入比例相对较少，进一步扩大了使用偏差。

4、标准偏差——高自由裁量上限，低酌情裁量下限

考虑经济发展水平、人口、地域等地区差异，社会抚养费在制订之初就下放了较多权力至地方政府，因此社会抚养费的征收标准区域性显著，即使同一城市，城乡之间、不同区县之间也不相同。在轰动全国的广州八胞胎案例中，当事父母户籍所在地为肇庆市，而实际居住在广州，八胞胎父母属高收入人群，如按广州标准，超生1个征收超过20万元；而如果是肇庆标准，只要数万元。两地征收标准相差近10倍，按实际收入还是当地居民人均收入的相应倍数缴纳则相差25倍多。征收标准的不统一、征收倍数的设置反而给了基层行政人员相当大的权力运作空间，征收人员在合法范围内进行政策的非合理性运作，频繁的使用自由裁量权上限作为执法依据，以提高其绩效与利润。

二、社会抚养费执行偏差的成因分析

1、执行者认知缺陷与利益驱动

在公共政策执行过程中，直接执行主体一般拥有对政策的“初始解释权”，理论上来说，政府政策在执行前，其执行主体对其内容、精神、价值、功能、价值、功能、作用、使用范围、目的、手段和相互关系应有充分的认识、理解和评价。然而在实际运作过程中，社会抚养费的征收部门关注的焦点往往侧重于收取社会抚养费，而不是执行国家的计划生育政策，进行生育调控。究其原因，主要包括两个方面：其一，基层执行者的综合素质较低，对社会抚养费的内容、功能进行断章取义、“为我所用”，通过强化经济补偿功能来满足其部门开支需要；其次，执行者的利益驱动。公共选择理论认为，政策的执行过程实际上是一种利益选择的过程。基层政府在执行社会抚养费政策时，常常借助自身的权利优势占据权力运作的制高点，以牺牲公共利益来满足私人利益，因而存在“天价社会抚养费”、“放水养鱼”、“同孩不同价”等现象。

2、执行机构的管理缺陷

目前，社会抚养费采取“乡收县管”的模式，不纳入中央财政，由县级地方支配使用，要求严格实行“收支两条线”。而实际情况是执行机构的“上有政策、下有对策”行为屡见不鲜。一方面，社会抚养费的征收数额仍然与部门利益挂钩，促使征收执行机关扮演者“赢利型经纪人”的角色，采用截留、假收据、使用个人账户、计生奖、变相返还等多种方式为部门创收，不断使用自由裁量权的上限为自身收入增量，主要为财务管理的弊端；另一方面，国家的“数字化管理”在当下的乡镇政治中又进一步衍化为一种魔幻式膨胀的“数字化游戏”，社会抚养费“可操作化”的数据指标铸就了造数据、造抽签、提前演练应对上级检查的“全能型”基层行政人员，督查者达到了督查目的，看到了督查效果，便完成了自己的督查行为，形成监督监管的弊端。

3、政策资源不足

政策资源的投入是公共政策的有效执行的保障，是政府工作得以顺利进行的前提，它包括人力资源、财力资源、权威资源、信息资源等。而在社会抚养费政策的执行过程中，资源的不足进一步加剧了其程序偏差与使用偏差。其一，执法人员的执法素质不高，且人员短缺；其二，社会抚养费征收成本较大，财力需求大；其三，“纳入地方财政”的“收支两条线”为公众质疑权威的正当性埋下了导火索，与部门利益挂钩的社会抚养费征收，也成为公众不满社会抚养费政策的最主要原因；其四，信息资源的匮乏，政策解释宣传不到位，民众抗拒性强。而为了达到数据指标上的业绩，提高政策执行效率，执行者们往往采取省略或减少程序等便捷性执法，但执行者们忽略了“没有法定依据或者不遵守《条例》规定程序的，社会抚养费征收行为无效”的执行规定，民众缺乏程序权力意识，进一步加剧了执法不规范情况。

4、政策环境变化

社会抚养费的环境影响因素包括社会环境和制度环境两个维度，社会环境中的社会经济环境、社会舆论环境、社会文化环境，制度环境中的监督制度都会对社会抚养费政策执行产生影响。超生现象较多发生在农村或城市流动人口中，这些地区经济水平相对较低，社会舆论“一边倒”的抨击社会抚养费政策，此外“人情—面子—关系”的社会文化环境使得征收人员存在权威搭便车的行为，即“关系户”则用自由裁量的下限，非“关系户”则尽量按自由裁量的上限。而社会抚养费的监督制度不健全、审计披露制度的不完善，更是留下了权力运作的“黑箱”，自由裁量上下限便没有束缚可言，使得征收费用自用“合法化”。

5、目标群体的影响力

“强国家——弱社会”格局所反向积淀出的历史觀给整个社会（包括知识界）所带来的对底层弱者的泛道德关怀，往往弱化了民众对政策的抵抗能力。在社会抚养费政策执行的过程中，超生民众作为社会抚养费的目标群体，对国家权力的软抵抗从来就是基层治理者所必须要考虑应对的问题，并且还是构成对既存治理秩序冲击的一种真实的力量。“熟人社会”的便捷性、妥协性，加上部分“钉子户”不合作、违规、钻空子、耍无赖的政策抵抗行为，拖慢了政策执行进程，也考验着社会抚养费政策执行者的素质，加剧公众对执法合理性的质疑。

三、结论与思考

综上所述，社会抚养费政策在执行过程中存在目的、程序、用途、标准四个维度的偏差，即社会抚养费政策并非是单纯的经济补偿政策，其根本目的是进行生育调控，并非公众所认知的只要缴了社会抚养费就可以超生；社会抚养费需要严格按照程序征收，否则，征收行为无效，并非没有规则可言；社会抚养费需要用作公共事业投入，并非用作养活地方政府；基层在拥有权力的“因地制宜”空间时应实事求是，并非随意裁量。

分析发现，执行者认知缺陷与利益驱动、执行机构的管理缺陷、政策资源不足、政策环境变化、目标团体的影响力都是社会抚养费政策执行偏差的重要因素。但究竟哪些因素于社会抚养费的执行偏差关联度更大？哪些因素于社会抚养费的执行偏差关联度小？各个因素与社会抚养费的执行偏差存在正相关还是负相关？发现政策执行偏差问题后该如何有效矫正？……都是亟待探讨与解决的问题。政策执行总会遇到或大或小的偏差，但政策执行偏差是可以被有效矫正的，笔者相信社会抚养费政策经过一系列的分析与探讨、执行与反馈调整后终将会走向均衡。

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[5] 祁飞.我国地方政府公共政策执行层面上的问题研究[D].山东大学，2007.

[6] 刘婕.我国公共政策执行偏差的原因及对策分析[D].山东大学，2006.

【作者简介】

黄 婷（1995.7-），华南农业大学公共管理学院学生.

罗育霓（1996.8-），华南农业大学公共管理学院学生.

梁致欣（1995.7-），华南农业大学公共管理学院学生.