城市排水费制改革与经营模式转换研究

单翀

（上海市城市排水有限公司，上海市200233）

城市排水费制改革与经营模式转换研究

单翀

（上海市城市排水有限公司，上海市200233）

随着全国排水管理第一部全国性法规《城镇排水与污水处理条例》的出台，对我国城市排水收费管理、经营管理和行业管理的制度做出了制度性安排。在费制改革的背景下，以城市排水管理模式的变革为出发点，对城市排水的经营体制与机制完善进行了思考，提出了城市排水企业的应对措施与核心竞争力。

排水管理；费制改革；经营模式

0 引言

上海排水事业发展是随着合流一期工程的建设为开端的，以1995年成立市排水公司为标志的，在此以后，城市排水事业的发展与体制、机制的改革一并推进。这些改革可以归结为两种类型的改革：一类是政策导向型改革，另一类是企业内因型改革。如果说企业内因型改革是企业走向成熟性的标志，那么政策导向型改革则是企业阵痛性的转化，乃至颠覆性的变化。在上海城市排水20多年的发展历程中，有两个时间节点、两个重大政策变化已经成为或必将成为企业发展的重要转折点：一个就是1995年的事改企的改革；另一个就是2016年3月的费制改革。

1 排水费制改革是城市排水事业发展的制度性安排

2015年开始，我国城市排水事业的发展进入了一个新的阶段，一大批政策与制度密集出台。这一系统的城市排水管理的政策与法规的实施，体现为在推进我国城市排水事业的发展中，党和政府从政策层面对城市排水事业的发展做了制度性的安排，比较清晰的政策脉络即三步走：推动费制转换、推进经营转变、引入市场机制。

1.1 推动费制转换，充分体现了政府在城市排水事业发展中的担当

排水费从1984年建设部出台排水设施有偿使用制度后，全国开始陆续开征排水设施使用费，上海从1986年12月开征。在这个制度30多年的实践中，全国按不同的情况形成了行政事业性收费与企业经营性收费两种不同的方式，上海自1995年成立排水公司后，一直按企业经营性收费来执行。2013年9月18日，全国城镇排水管理的第一个国家行政法规《城镇排水与污水处理条例》发布，其中第三十三条明确提出“污水处理费应当纳入地方财政预算管理”；2014年12月31日，财政部、国家发改委、建设部联合发布《污水处理费征收使用管理办法》，其中第四条提出“污水处理费属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方政府性基金预算管理，实行专款专用”。

根据国家“排水条例”和“污水处理费征管办法”，2016年2月6日经市政府批准，上海市财政局、上海市发改委、上海市水务局制定与发布了《上海市污水处理费征收使用管理实施办法》，本市从2016年3月1日起开征“非税收入”性质的污水处理费，经营性的“排水设施使用费”停止征收。

费制转换在本质上体现了政府在城市排水事业发展的责任和担当，从源头上解决城市排水发展的建设与运营资金，保障了城市排水事业发展的需求。

1.2 推进经营转变，形成政府主导、行业监管、企业运营的城市排水管理模式

（1）建设投资体制的转换。由于费制转换后，带来建设投资体制的变化，由原来的企业投资、政府补助的投资体制转化为政府全额投资，除PPP招商外，企业不再是污水处理设施的投资建设主体。

（2）运行管理体制的转换。国家“排水条例”中规定：“城镇排水与污水处理设施竣工验收合格后，由城镇排水主管部门通过招标投标、委托等方式确定符合条件的设施维护运营单位负责管理。”国家“污水处理费征管办法”中也同样规定：“通过政府购买服务方式，向提供城镇排水与污水处理服务的单位支付服务费”，“各地区应当按照《政府采购法》及有关规定，通过公开招标、竞争性谈判等竞争性方式选择符合要求的城镇排水与污水处理服务单位，并采取特许经营、委托运营等多种服务方式”。从2016年1月起，市属排水企业与市水务局、发改委、财政局就污水处理政府采购协议进行了谈判，目前已形成市属污水处理系统运营的政府采购模式。

经营转变的核心是形成政府主导、行业监管与企业运营的城市排水管理的基本框架，将政府与企业的关系形成法律层面的契约化方式，政府与企业的责、权、利进一步明确。

1.3 引入市场机制，以效率与效益为核心形成城市排水设施运营的有序竞争格局

费制转换后，原有投资建设转变为采用特许经营的方式招商，全面引入市场机制，采用竞争性方式选择投资、建设、运行商。

2016年和2017年市委、市府对水务行业进行了专题调研，对排水行业推行特许经营、引入市场机制提出了明确的要求，明确只有通过引入市场机制才能有效提高传统国有企业的效率与控制成本问题，发挥国有企业的“子弟兵”作用与引入市场机制相互兼顾、缺一不可。同时，市领导在调研中进一步指出：“随着上海深入推进城市建设管理的改革创新，国有企业要牢牢抓住国企改革的窗口期,直面挑战、直面市场，积极参与市场竞争，以创新驱动发展，以改革顺应时代，在市场竞争中提升核心竞争力。”这些都是市委市政府对排水行业改革的明确信号。

市场机制的关键是全面提高城市排水管理的效率与效益，打破经营上的垄断、区域上的分割，以市场化手段促进经营机制的转变，实现高效优质服务与对价公开合理的基本目标。

2 政府采购与特许经营是企业经营模式转换的必由之路

在这一轮的排水体制与机制的政策性安排下，传统的排水企业从中心城区的唯一的、必然性的、垄断性的主体转换为政府采购服务背景下的运行主体。按照本市“污水处理费征管办法”第五条：“本市鼓励采取政府与社会资本合作、政府购买服务等多种形式，吸引社会资本共同参与城镇污水处理设施投资、建设和运营。按照《政府采购法》及相关规定选择符合要求的污水处理服务单位，并采用特许经营、委托运营等多种服务方式，提高城镇污水处理服务质量和运营效率。”

2.1 PPP

PPP分别是政府、私人与合作的英语缩写，其定义在不同的阶段、不同的部门有着不同的解释，目前还没有一部专门的法律与法规，只有《政府采购法》等11部法律有所涉及，28部行政规章有所描述。

按财政部、发改委、中国人民银行的《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》中对PPP的定义，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本、双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

按“指导意见”对PPP的定义，PPP的取得方式是竞争性取得，PPP的对象是社会资本，PPP的形式是合同或协议，PPP的结果是评价与对价，PPP的主要形式是特许经营、购买服务和股权合作等。

2.2 政府采购

按《中华人民共和国采购法》中的定义，政府采购是指“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。按照《中国人民共和国采购法实施条例》，财政性资金是指纳入预算管理的资金，以财政性资金作为还款来源的借贷资金视作财政性资金。

政府采购的首要标志是使用财政性资金，或者利用财政性资金还款的借贷资金；政府采购的内容是政府集中采购目录内容，或者采购限额标准的。按照2016年上海市政府采购目录和限额标准，在65项目录中有编号为C13的“公共设施管理服务”（预算金额50万元以上，包括城市规划和设计、市政公共设施管理、园林绿化管理、城市市容管理等服务）；政府采购的方式有六种，分别是公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院采购监督管理部门认定的其他采购方式。

使用单一来源采购的只能是三种情况：只能从唯一供应商处采购；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原来合同采购金额10%的。

确认“单一来源采购”情形的，需要三个程序：专家评审通过、网上公示5天无异议、财政部门批准。

购买服务是政府采购中的一个特殊方式。

2.3 委托运营

委托运营是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。委托运营是PPP的方式之一，属于政府采购范畴。

委托运营的特征是，产权所有方是政府，运营受托方只负责设施的运营与维护。

2.4 特许经营

特许经营一般分为两类，即商业特许与政府特许，在这所说仅指政府特许。根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，特许经营是指政府采用竞争方式授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业获得收益，提供公共产品与服务。

特许经营的主要特征是特许权和经营权两个环节，特许权具有排他性，取得特许经营权也是意味着在特许范围内取得独占性；经营权中最显著的特征是收益权，在特许范围内取得收费权。

特许经营可以分为两类，即使用者付费与财政付费，其中财政付费可以归入政府采购。

上述四种经营方式的异同如下所述：

从属范围：特许经营、委托运营都是PPP的实现方式，政府采购可以通过PPP的方式来实现；特许经营中的财政付费可以是政府采购，委托运营属于政府采购；委托运营也可以是特许经营的一种方式。

经营期限：PPP与特许经营按目前的相关办法，最长期限不超过30年；《政府采购法》和“实施条例”，对政府采购并无期限规定，但是按照财政部的相关通知，政府采购合同签订最长期限为3年。

3 提高企业核心竞争力是企业发展的立足之本

我们都应该清醒地认识到，费制改革只是本轮排水体制与机制改革的起端，市场化改革才是本轮排水体制与机制改革的基本方向与目标。我们将要面对的不再是“狼来了”的传说，而是“狼真的来了”的现实，不管是PPP、特许经营、委托运营，还是政府采购，都有两个字是十分明显的，这两个字就是“竞争”。如何迎接和接受接下来的市场化，传统的城市排水企业只有“苦练内功”之策。所谓“内功”只是对内、对自己而言，将“内功”放在市场化的背景下，放在竞争的环境下，代表你能力的，那就是“核心竞争力”。

核心竞争力是指企业竞争力中那些最基本的能使整个企业保持长期稳定的竞争优势、获得稳定超额利润的竞争力，是将技能资产和运作机制有机融合的企业自身组织能力，是企业推行内部管理性战略和外部交易性战略的结果。核心竞争力具有价值性、独特性、延展性、动态性和长期性的特征。

上海是全国最早实现排水行业企业化运作的城市，也是全国最早实现投资资金多渠道、投资主体多元化的城市，也是最早进行产权与运营主体分离尝试的城市。在20年的发展历程中，传统的国有排水企业积累了很多经验，也创造性地形成了特有的运营模式，具备了行业发展和企业发展的竞争优势。我们必须在保持竞争优势的基础上，逐步锻造以下五个方面的能力，才能在市场化的背景下继续发挥传统国有企业的骨干作用，才能在城市发展和排水事业发展中来不断提升企业的综合经营能力。

（1）网络控制能力。市场化条件下设施产权不具有排他性、独占性，排水设施是通过系统化管理才能实现其社会效益，所以我们的核心能力体现在“点线面”立体管理、“网络化”管理，其代表的能力应当包括网络综合调度能力、网络智能化能力、网络资源化利用能力。

（2）设施应急能力。可靠性、安全性是排水设施管理的重中之重，因而运营的应急能力是排水企业的核心竞争力的重要组成，应急能力包括应急物资与器具、应急队伍管理、应急预案体系等。我们应当要有有主体设施、设备抢修能力的队伍，以及维护设施、设备的专用工具或专用技术。

（3）技术集成能力。在专业化下的背景下，我们掌握排水设施运营产业链上的全部技术是不可能的，也是不现实的，但是我们必须要有产品或技术的集成能力，在掌握产业链上最关键的部分外，必须向上、向下延展，做好产品与技术的集成。不要花了钱培育了竞争对手，花了钱必须留下我们专有的技术或者专有产品。

（4）成本控制能力。竞争的关键是运营的经济性，控制成本的能力是核心竞争力的关键，简单地说就是如何优化现有设施的成本结构，如何在市场化条件下建立健全运营成本模型，对外我们能报得出经得起竞争的成本与价格。

（5）团队协作能力。归根结蒂是掌握这些核心竞争能力的人，只有有竞争力的人才能组成有竞争力的团队，才能在市场化背景下发挥企业的核心竞争力，才能在排水事业的发展中做实做强企业，员工才能从企业发展中得到自身价值的体现，实现员工与企业成长的“互动”。

4 结语

费制的改革与经营模式的转换对国有城市排水企业既是一次挑战，也是一次机遇，国有城市排水企业必须认清形势才能在改革中掌握主动。实践证明，以北京排水集团、深圳水务集团等为标志的国有企业集团，正是在城市排水事业的改革中发展和壮大的。有理由相信，在这一轮的城市排水管理的变革中，上海排水企业等传统国有企业不会丧失机遇，将在城市排水事业的发展中再展雄风。

F272.3

B

1009-7716（2017）11-0104-03

2017-08-28

单翀（1966-），男，浙江绍兴人，经济师，从事企业管理、资产管理、资本运作工作。

10.16799/j.cnki.csdqyf h.2017.11.030